El Senado y Cámara de Diputados...

ELIMINACIÓN DE LA PRE - COPARTICIPACIÓN DE IVA Y GANANCIAS

ARTÍCULO 1.- Modifíquese el Art. 52º de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A), Ley Nacional Nº 23.349, texto ordenado según Decreto Poder Ejecutivo Nacional Nº280/97 y sus modificaciones, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Artículo 52: El producido del impuesto establecido en la presente ley, se distribuirá de conformidad al régimen establecido por la ley 23.548, modificatorias, y la que en el futuro la reemplace".-

ARTÍCULO 2º.- Modifíquese el Art.104 de la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto Poder Ejecutivo Nacional Nº649/97 y sus modificatorias, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"Art. 104 - El producido del impuesto de esta ley, se destinará:

a) El DIEZ POR CIENTO (10 %) hasta un monto de PESOS SEISCIENTOS CINCUENTA MILLONES ($ 650.000.000) anuales convertibles según Ley Nº 23.928, a la Provincia de Buenos Aires, proporcionados mensualmente, el que será incorporado a su coparticipación, con destino específico a obras de carácter social, y exceptuados de lo establecido en el inciso g) del artículo 9º de la Ley Nº 23.548. El excedente de dicho monto será distribuido entre el resto de las provincias, en forma proporcionada mensualmente, según las proporciones establecidas en los artículos 3º y 4º de la Ley Nº 23.548 incluyendo a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur según las disposiciones vigentes. Los importes correspondientes deberán ser girados en forma directa y automática.

b) Un DOS POR CIENTO (2 %) a refuerzos de la cuenta especial 550 "Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias".

c) El CUATRO POR CIENTO (4 %) se distribuirá entre todas las jurisdicciones provinciales, excluida la de Buenos Aires conforme el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas. Los importes correspondientes deberán ser girados en forma directa y automática. Las jurisdicciones afectarán los recursos a obras de infraestructura básica social, quedando exceptuados de lo establecido en el inciso g) del artículo 9º de la Ley Nº 23.548.

d) El OCHENTA Y CUATRO POR CIENTO (84 %) restante se distribuirá entre la Nación y el conjunto de las jurisdicciones provinciales conforme a las disposiciones de los artículos 3º y 4º de la Ley Nº 23.548 y modificatorias.

De la parte que corresponde a la Nación por el inciso a) del artículo 3º de la Ley Nº 23.548, las jurisdicciones provinciales, excluida la Provincia de Buenos Aires, recibirán durante 1996 una transferencia del Gobierno Nacional de PESOS SEIS MILLONES ($ 6.000.000) mensuales. Durante 1997 esa transferencia del Gobierno Nacional se elevará a PESOS DIECIOCHO MILLONES ($ 18.000.000) mensuales, de los cuales PESOS DOCE MILLONES ($ 12.000.000) se detraerán del inciso a) del artículo 3º de la Ley Nº 23.548 y los PESOS SEIS MILLONES ($ 6.000.000) restantes del inciso b) del presente artículo. Dichos importes se distribuirán en forma mensual en función de los porcentajes establecidos en los artículos 3º y 4º de la Ley Nº 23.548, incluyendo a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur conforme a las disposiciones vigentes.

Las provincias no podrán recibir a partir de 1996 un importe menor al percibido durante 1995 en concepto de coparticipación federal de impuestos conforme a la Ley Nº 23.548 y la presente modificación, así como también a los Pactos Fiscales I y II.

El Régimen de Coparticipación previsto en la Cláusula Sexta de las Disposiciones Transitorias de la CONSTITUCION NACIONAL dejará sin efecto la distribución establecida en el presente artículo.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 5º de la Ley Nº 24.699, desde el 1º de octubre de 1996 y hasta el 31 de diciembre del año 1999, ambas fechas inclusive, el destino del producido del impuesto a las ganancias, establecido en este artículo, se hará efectivo con la previa detracción de la suma de PESOS QUINIENTOS OCHENTA MILLONES ($ 580.000.000) anuales, cuyo destino será el siguiente: a) La suma de PESOS CIENTO VEINTE MILLONES ($ 120.000.000) anuales para el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. b) La suma de PESOS VEINTE MILLONES ($ 20.000.000) anuales para refuerzo de la Cuenta Especial 550 "Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias".

c) La suma de PESOS CUATROCIENTOS CUARENTA MILLONES ($ 440.000.000) anuales al conjunto de las provincias y para distribuir entre ellas según las proporciones establecidas en los artículos 3º, inciso c), y 4º de la Ley Nº 23.548, incluyendo a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur conforme a las disposiciones vigentes.

Las sumas que correspondan a las provincias en virtud de lo dispuesto en el párrafo anterior les serán liquidadas mensualmente en la proporción correspondiente.

Las sumas destinadas a las provincias, conforme con lo dispuesto por el artículo 5º de la Ley Nº 24.699 antes mencionada, deberán ser giradas por la Nación independientemente de la garantía mínima de coparticipación establecida en el Pacto Federal del 12 de agosto de 1992 y en el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993".

ARTICULO 3°.- La Nación asegurará al Sistema Unico de Seguridad Social, el aporte de los montos que por disposición presupuestaria con carácter de transferencias corrientes u otras modalidades actualmente asigna a las provincias, hasta compensar los montos provenientes de las leyes 20628 (t.o) y 23349 (t.o.) que por esta ley se reasignan a las jurisdicciones provinciales.-

A tales efectos autorizase al Sr. Jefe de Gabinete de Ministros a realizar las adecuaciones presupuestarias correspondientes.-

ARTÍCULO 4º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional

Señor presidente:

La constitución nacional de 1853 sancionó una forma clara de estructura fiscal, sedimentada en el criterio de separación de fuentes. De cualquier forma no podemos asegurar la existencia real de normativa que legislara relaciones fiscales Nación-provincias. De hecho las transferencias nacionales a las provincias y municipios fueron hasta 1935 de muy escaso monto, no superaban el 4% del gasto nacional, bajo el único mecanismo previsto en el Art.68 inc.8 de la CN (subsidios del Tesoro Nacional). Así, por ejemplo entre 1880 y 1890, los aportes a las provincias y la ciudad de Buenos Aires alcanzaron apenas en promedio el 1,7% del gasto total del gobierno nacional; y entre 1900-1910 fue del 3,5%. Esta separación de fuentes explicaba esta gran disparidad de recaudación entre nación y provincia, atento a que la primera poseía control sobre el los impuestos al comercio exterior que representaba, en este período de una Argentina bajo "el modelo agro exportador", el 94.7% en 1965, el 89.30% para 1870-80 y cerca del 60% para 1920 de los ingresos nacionales. En este esquema, cada provincia debía ajustarse a sus presupuestos cuyo ingreso más importante provenían de los impuestos internos. Se produjo así una de las primeras disparidades e inequidades de la población argentina, atento a las riquezas y ubicación geográfica e histórica, fundamentalmente en torno al puerto de Buenos Aires, de cada provincia, donde no existía ninguna forma de distribución entre los niveles de gobierno. Esto tiñó de desequilibrios territoriales y regionales que hasta el día de hoy son palpables. Pero en materia de competencias y coordinación entre nación y provincia estaba planteado con pautas claras y bien delimitadas.

Ya con la venida de la crisis mundial del año 1930, el congreso argentino aprobó una batería de leyes en esa década que reestructuraron el sistema tributario nacional, las relaciones Nación-provincias, la organización monetaria y del mercado de cambios entre otros, estableciéndose además un régimen de Coparticipación Federal que, pese a los conflictos e intereses que abarcaron largas décadas, lograría un sistema de distribución de la recaudación bajo reglas claras y que hasta nuestros días ejercerían una influencia importante. Se unifico la ley de impuestos internos que los recaudaría la nación de aquí en adelante, se creo el impuestos a las ventas y el impuestos a los réditos en 1932. Todo ello estaba sujeto a coparticipación federal, en cual la nación transfería cerca del 18% a las provincias a principios de la década y alrededor del 30% a fines de la misma. Según la memoria de la Secretaria de Hacienda de 1935 la coparticipación tendía a equiparar al menos en parte las diferencias que había entre las provincias que rodeaban el puerto de Buenos Aires con aquellas más rezagadas y que no se vieron beneficiadas directamente con el anterior modelo descrito precedentemente.

Debemos destacar una importante madurez hacia mediados del siglo XX del sistema de coparticipación, incorporándose nuevos tributos como ganancias eventuales en 1943, ganancias extraordinarias en 1946, entre otros. Se trataba de implantar una distribución tendiente a favorecer a las provincias denominadas "Pobres", que poseían menos recursos que el resto, disociando el gasto del financiamiento de las mismas e incorporando otros parámetros adicionales al de población para la distribución de los recursos nacionales. Lamentablemente se produjo aquí el primer avasallamiento de la nación con las provincias al apropiarse del impuesto a los réditos en 1943.

La Ley Nacional Nº 12.956 del año 1947 intenta avanzar en la mejora de la distribución a favor de las provincias ampliando los impuestos y los porcentajes a coparticipar, y obligando a las mismas al mismo tiempo y por primera vez a que coparticipen al menos el 10% con los municipios. Sucesivas leyes fueron las encargadas de ir estableciendo criterios de redistribución con fuentes de datos precisas, restricciones a las provincias de gravar lo mismo que impuestos nacionales, coparticipar con sus municipalidades lo recibido por la nación y ampliando los porcentajes de coparticipación a favor de las provincias.

En suma para 1960 los recursos nacionales ya financiaban cerca del 47% del gasto provincial. Estas participaban en un 40% de los impuestos que se coparticipaban. No obstante hubo otro retroceso en 1968 cuando la nación mediante la Ley Nacional Nº 14.788 mejoró su participación respecto a las provincias que se quedaron sólo con el 35% de la masa coparticipable.

La Ley Nacional Nº 20.221 del año 1973, con defectos y virtudes en esta lucha de intereses, pero en donde se identifica, entre otros, un establecimiento único de distribución, asignación por partes iguales entre nación y provincias, reconoce las realidades particulares de cada provincia y garantiza estabilidad a los gobiernos locales. Se estableció un sistema único de distribución directa y automática del 48,5% para las provincias y se crea un Fondo de desarrollo Local con el 3% del total de la recaudación para financiar obras provinciales de interés nacional. En 1977 el financiamiento nacional del gasto provincial llego al 62%.

Por supuesto, la dictadura militar del 76 tuvo como principal eje la desarticulación profunda de un régimen que al menos detentaba rasgos de equidad y justicia social. La desdicha reforma de 1980 llevo al país a una seria inestabilidad financiera y económica y una resquebrajadura y posterior destrucción total del régimen de coparticipación hasta ese entonces vigente. Las provincias perdieron más del 20% de la distribución primaria de coparticipación de impuestos nacionales, que fueron compensadas en parte con los famosos ATN, manejados discrecionalmente por el gobierno de facto. Asimismo se alteró por completo la distribución secundaria. Se estableció un sistema de pre-corpaticipación y una serie de intromisiones y retenciones que desviaban la recaudación hacia la nación.

Toda una serie de políticas públicas altamente sesgadas desarticuló la relación Nación-Provincias a tal punto que, ni con la vuelta de la democracia, fue posible salvar las posiciones irreconciliables de ambas partes, produciéndose así la caducidad plena del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos a mediados de la década del 80.

A partir de entonces, y en un contexto político y socioeconómico muy complicado e inestable, se dispuso transitoriamente una serie de acuerdos que intentaron cubrir la inexistencia de una Ley de Coparticipación; acuerdos que lo único que lograron fue instalar el Federalismo Coercitivo en Argentina. Existe un claro cambio de actores de aquí en adelante, con unos de los efectos más nefastos para la democracia argentina: el deterioro y menoscabo de las facultades constitucionales propias del Congreso Nacional.

Con la Ley Nacional Nº 23.548 se estableció un "régimen transitorio" que regiría los últimos años de la década del 80, donde se intentó definir como masa coparticipable a todos los impuestos nacionales actuales y los que en el futuro aparecieren, salvo las excepciones expresamente contempladas. La ley fijó en 56.66% la participación de las provincias siendo la más alta de la historia argentina y, además, garantizaba un piso de distribución a las mismas del 34% del total de los impuestos, sean o no coparticipables. Asimismo se legisló por primera vez sobre los ATN, limitándoselo al 1.8% de la recaudación.

A su vez, la distribución secundaria entre las provincias se realiza en porcentajes fijos para cada una: el 65% se distribuye de acuerdo al número de habitantes, el 10% de acuerdo a la densidad poblacional, el 25% restante de acuerdo a la inversa del número de casas y automóviles por habitante.

En resumen, desde la sanción del primer régimen de Coparticipación en la década del 30, podemos visualizar un incremento paulatino (ver cuadro) de la participación de las provincias en la coparticipación de los impuestos nacionales.

Sin embargo la última ley de Coparticipación Federal, a Diciembre de 2008, fue modificada, actualizada y complementada por 87 normas.

En la década de los 90, ya con "estabilidad macroeconómica" se transitó un camino de reforma tributaria asentado en tres ejes:

- transferencias de servicios públicos esenciales a las provincias sin su contrapartida financiera, (educación, salud, minoridad, etc);

- las detracciones antes de la distribución primaria sobre la masa coparticipable, proceso que crece y empeora a lo largo de la década.

- la seria restricción del poder tributario de los gobiernos locales, plasmado en el Pacto Federal para el empleo, la producción y el Crecimiento.

A partir de 1991 comienza un persistente proceso de vaciamiento de los recursos coparticipables que fijaba la Ley 23548 En efecto, el primer paso en esa dirección fue la transferencia de la educación secundaria y servicios hospitalarios de la Nación a las Provincias sin la consiguiente transferencia de los recursos nacionales que financiaban esos servicios educativos y sanitarios (Ley Nacional Nº24.049)

El segundo paso trascendental comienza con la privatización de las jubilaciones y la creación del régimen de las AFJP. Como resultado de esta medida el Gobierno Nacional dejo de captar los aportes personales de los trabajadores que optasen por la jubilación privada. Desde que se comenzó a debatir esa reforma y para balancear las cuentas presupuestarias del Gobierno Nacional se realizaron diferentes modificaciones al reparto de tributos. Así, en 1991, mediante la Ley Nacional Nº 23.966, se destina al sistema previsional el 11% de la recaudación del IVA. En 1992, el decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 879 dispuso la asignación del 20% del impuesto a las ganancias con similar destino. Luego, el "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales" firmado el 12 de Agosto de 1992 establece una pre-coparticipación del 15% de los recursos coparticipables totales, en adición a las detracciones antes señaladas. Así fue que, solo a los fines de mencionar un ejemplo, para financiar exclusivamente el Sistema de seguridad social se le detrajo a las provincias: 11% de IVA, 6% de Bienes personales, 20% de ganancias, 70% de Monotributo, 15% de la misma masa coparticipable, sin nombrar otros impuestos menores. Por ello, este sistema de detracciones y asignaciones especificas a erogaciones de índole nacional, sumado a los tributos no coparticipados hacen del Federalismo una quimera.

Con la reforma de la Carta Magna del 94 se le da rango constitucional al Régimen de Coparticipación Federal, bajo los preceptos de objetividad, equidad, solidaridad y justicia social. Establece la forma de aprobación y su inalterabilidad. Por supuesto que esta norma constitucional lejos está de cumplirse. Por el contrario, se continuaron con pactos espurios cuyos fines últimos fueron hilvanar y poner parches a desbarajustes fiscales que se acumulaban constantemente. Así se firmaron "Pactos", "Compromisos Federales", "Acuerdo Nación-Provincias" "Compromiso por la Independencia", entre otros, y un sin números de leyes y decretos que alteraron significativamente la distribución primaria y secundaria en detrimento de los gobiernos provinciales.

La distribución primaria que la Ley 23.548 fijaba en 56.66% para las provincias cae alrededor del 46% a fines de los 90, sin tener en cuenta la mega transferencias de servicios que se produjo en dicha década, y para la década entrante cae aún mas, un 37% según estimaciones privadas.

En Octubre del 2008 el Congreso Nacional mediante la Ley Nacional Nº26.425 estatiza las jubilaciones creadas por ley en 1994. Como resultado de esta medida el Gobierno Nacional volvió a recaudar los aportes personales de los trabajadores. Ello implico que el Gobierno Nacional aumentase sus recursos impositivos en alrededor de 13.000 millones de pesos en el 2009 y que se apropiase de activos en poder de las AFJP por 110.000 millones de pesos. Como resultado de esta medida el ANSES logro en el 2009 un superávit de 9.000 millones de pesos que fueron utilizados para financiar gastos del Tesoro Nacional.

Simultáneamente las Provincias siguen coparticipando un 37 % de los recursos nacionales. Para contrarrestar el desfinanciamiento provincias el Gobierno Nacional transfiere en el 2009 en forma discrecional recursos por encima de las transferencias de recursos coparticipables por 27.700 mil millones de pesos. De esta forma se fue configurando a través de los años un régimen de distribución financiera entre la Nación y las Provincias en donde la Nación redujo los recursos que se transfieren en forma automática y transparente de la masa coparticipable del 56.66 % al 37% y para atenuar el perjuicio financiero distribuye en forma discrecional recursos de la Nación a las Provincias por 27.700 millones de pesos.

El resultado final de estas medidas es modificar la distribución secundaria de los recursos coparticipables entre las distintas provincias y alterar por completo la distribución secundaria que fija la ley sancionada en 1988.

Estas distorsiones a la ley de coparticipación de 1988 en perjuicio de las provincias se aprecia claramente en los gráficos que siguen a continuación que presentan las alteraciones que se fueron aprobando sucesivamente para modificar la relación financiera Nación y Provincias.

Por todos estos motivos ha llegado el momento de volver a recuperar la transparencia y automaticidad que fijaba la ley de coparticipación aprobada en 1988. Para ello se propone derogar la pre-coparticipación del 11% sobre el IVA y el 20% sobre el impuesto a las ganancias.

La menor recaudación para la Nación a favor de las provincias que implica esta decisión puede ser compensada con una disminución de los 27.700 millones de pesos que la Nación transfiere en forma discrecional a las Provincias. De esta forma el Gobierno Nacional termina manteniendo su equilibrio presupuestario.

Si tomamos como base el Presupuesto para el Año 2010 que propone el Poder Ejecutivo Nacional podemos estimar cuánto recursos regresarían a las Provincias. En efecto:

Eliminar la deducción del 11% en la recaudación de IVA para hacer frente a déficit que se generaba por las AFJP (esta disposición se estableció en 1994). De acuerdo al presupuesto 2010 la Nación prevé recaudar por este impuesto neto de reintegros $97.409,90 millones. El actual esquema de coparticipación establece:

Coparticipación del IVA, criterio actual

Ahora bien si eliminamos la deducción del 11% las provincias recibirían mayores recursos tal como lo muestra el cuadro siguiente:

Coparticipación eliminando la deducción del 11% en la recaudación del IVA

Esta modificación en el Impuesto al Valor Agregado representaría $ 5.351 millones más de recursos para el conjunto total de las provincias.

Eliminar la deducción del 20% en la recaudación de Ganancias para hacer frente a déficit que se generaba por las AFJP (esta disposición se estableció en 1994).

Coparticipación de Ganancias, criterio actual:

Coparticipación eliminando la deducción del 20% en la recaudación de Ganancias:

Como puede observarse, este ajuste representaría $ 5.839 millones más para el conjunto de las provincia argentinas.

El objetivo de sancionar un régimen justo es fundamentalmente para que los estados provinciales puedan financiar con previsibilidad y certeza la provisión de servicios públicos, corrigiendo al mismo tiempo las disparidades geográficas y fiscales que existen en el país, y por otro lado, asegurar al gobierno nacional su financiación respecto de los gastos que debe afrontar. Es por ello que es necesario hoy discutir la distribución de la riqueza con verdaderos fundamentos federales, observando las realidades sociales muy marcadas en el interior de la nación, bregando por la igualdad de oportunidades a lo largo del territorio que nos permita progresar hacia una sociedad desarrollada, un estilo de vida digno, igualitario y con justicia social. El gobierno nacional en su conjunto, través del Congreso de la Nación, y convocando a asociaciones sindicales y empresariales, sectores productivos e industriales, universidades y los actores sociales y políticos de toda la nación comprometidos, tiene el deber de asumir este rol, proponiendo más que nunca en este largo período de expansión, las reformas tributarias que aseguren el óptimo funcionamiento del sector público y de la economía en general, en pos de la felicidad de todos los que vivimos en este país.

Por todo lo expuesto, solicito a mis pares que nos acompañen en la aprobación del presente Proyecto.