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Expediente 6121-D-2011
Sumario: DERECHOS REALES SOBRE TIERRAS RURALES: REGIMEN DE CONSTITUCION Y ADQUISICION POR PERSONAS EXTRANJERAS.
Fecha: 12/12/2011
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 189
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


RÉGIMEN DE CONSTITUCIÓN Y ADQUISICION DE DERECHOS REALES SOBRE TIERRAS RURALES POR PERSONAS EXTRANJERAS.
Artículo 1º.- La presente ley, que rige en todo el territorio de la Nación con carácter de orden público, tiene por objeto establecer el régimen general para la constitución a favor y adquisición por parte de personas extranjeras de los derechos reales previstos en el artículo 2503 del Código Civil.
Será de aplicación sin perjuicio de cuanto dispongan las leyes especiales en materia de: inversiones extranjeras, zonas de seguridad, zonas de frontera nacional, y protección de algún recurso, interés o utilidad nacional.
Artículo 2°.- A los efectos de esta ley, se considera como Tierra Rural a toda extensión de territorio ubicada fuera del ejido urbano, cualquiera sea su destino y localización.
Artículo 3º: El Ministerio de Producción de la Nación será la autoridad competente para la interpretación, reglamentación y aplicación del presente régimen legal. Tendrá a su cargo determinar el estado de situación de las tierras rurales en materia de derechos reales.
Artículo 4º: Créase el Registro Nacional de Tierras Rurales, que dependerá del Ministerio de Producción de la Nación, invitándose a cada Jurisdicción a la creación de uno respectivo, o de una sección dentro del Registro existente, e informarán a aquél sobre todas las operaciones alcanzadas por este régimen, dentro de un plazo no superior a los tres (3) meses computados a partir del correspondiente registro o inscripción del acto de constitución o adquisición correspondiente.
Artículo 5º: La inscripción en dicho Registro será obligatoria y comprenderá a todos los titulares de derechos reales sobre tierras rurales en los términos de su reglamentación.
Artículo 6º: Se dispone la realización de un relevamiento catastral y dominial que determine el estado de situación de la propiedad de las tierras rurales, conforme las disposiciones de la presente ley, tomando como fecha de configuración del relevamiento la situación existente al 1º de enero de 2012.
El relevamiento de las tierras rurales se realizará dentro de los CIENTO OCHENTA (180) días de la entrada en vigencia de la presente ley.
Artículo 7º: Se limita la constitución a favor y adquisición de un derecho real, por parte de personas extranjeras, sobre tierras rurales, en los siguientes casos:
a) Personas físicas de nacionalidad extranjera cuya residencia en la República Argentina tenga una antigüedad menor a 5 (cinco) años.
b) Personas físicas de nacionalidad extranjera no residentes en la República Argentina.
c) Los estados nacionales, regionales, provinciales o municipales extranjeros y las uniones entre dos o más de ellos.
d) Personas jurídicas constituidas en el extranjero.
e) Personas jurídicas constituidas en el país en las que personas extranjeras sean propietarias directa o indirectamente de la mayoría accionaria y/o tengan el control societario.
f) Personas jurídicas que se encuentren en posición de controlada o de vinculada en más de un 25% por una sociedad extranjera, conforme el art. 33 de la Ley 19.550.
Artículo 8º: La prohibición o limitación en la constitución o adquisición de derechos reales sobre tierras rurales por personas extranjeras se extiende a situaciones societarias sobrevinientes quedando comprendidas la fusión, incorporación de empresas, alteración del control accionario, transformación de persona jurídica nacional en persona jurídica extranjera o cualquier otro tipo de modificación.
Artículo 9º: La reglamentación de la presente ley determinará los requisitos que deberán observar las personas físicas y jurídicas extranjeras para acreditar el cumplimiento de las disposiciones de esta ley, quedando a cargo de la Autoridad de Aplicación su control y ejecución.
Artículo 10: Las personas comprendidas en el artículo 7º, podrán ser titulares de derechos reales sobre tierras rurales por una superficie dentro del territorio de la República Argentina, que no exceda en forma continua o discontinua la correspondiente a tres (3) unidades económicas de producción agraria, según la reglamentación establecida por cada provincia. En caso de cotitularidad de derechos reales sobre de tierras rurales, la cuota parte de cada uno de los extranjeros que lo conformen, no podrá exceder del límite impuesto por este artículo. Las provincias que no hubieren determinado a la fecha de entrada en vigor de la presente ley la superficie que comprende una unidad económica de producción, contarán con un plazo de 90 (noventa) días para hacerlo. Vencido dicho término, la autoridad de aplicación fijará dicha superficie a los fines de la aplicación de la presente ley, tomando como parámetro aquella o aquellas de similares características.
Artículo 11: Excepcionalmente, cuando una persona extranjera enumerada en el artículo 7º de la presente ley, demuestre seria y fehacientemente la existencia de un proyecto acabado y económica y ecológicamente sustentable para establecer áreas naturales protegidas en tierras rurales o para la reintroducción de especies animales y vegetales autóctonas en las mismas, la autoridad de aplicación, previa de la aprobación de la provincia interesada, podrá autorizar la constitución o adquisición de tierras rurales por encima del límite establecido en el artículo anterior, en una superficie suficiente a tal destino. El proyecto de protección de las tierras y el de reintroducción de especies, estará sujeto a revisión periódica por quien la Autoridad de Aplicación designe.
Artículo. 12: Cuando una persona extranjera enumerada en el artículo 7º de la presente ley diseñase un proyecto de explotación en tierras rurales, que por sus características y nivel de inversión económica revistiese el carácter de interés nacional, regional o provincial, podrá autorizarse la adquisición extra de tierras por encima del límite establecido en el artículo 10 de esta ley, en tanta superficie como la que le requiera el plan trazado. El proyecto de explotación y el carácter del interés nacional invocado, será sujeto a aprobación previa y revisión periódica por quien la Autoridad de Aplicación designe. Cuando el interés sea regional o provincial, deberá contar asimismo con la aprobación de la Provincia o las Provincias interesadas.
Artículo 13: Toda futura constitución a favor de personas físicas o jurídicas extranjeras o adquisición por parte de éstas de derechos reales sobre tierras rurales en los términos de esta ley deberá comunicarse a la Autoridad de Aplicación por el Escribano que haya de intervenir, previo al otorgamiento del correspondiente acto, bajo pena de nulidad absoluta en caso de no contarse con la correspondiente autorización al efecto.
Artículo 14: La constitución o adquisición de todo derecho real sobre tierra rural que viole las prescripciones de esta ley, es nula de pleno derecho. El escribano que realice la escritura traslativa de dominio en violación a la presente ley, sin perjuicio de sus responsabilidades civiles o penales, responderá por los daños y perjuicios que causare a los contratantes y terceros.
Resuelta la nulidad, el vendedor estará obligado a restituir al adquirente el precio del inmueble en forma actualizada.
Artículo 15: Toda modificación societaria posterior a la adquisición que altere el régimen específico de titularidad de inmuebles rurales, deberá ser comunicada a la autoridad de aplicación dentro del plazo de 30 (treinta) días. A partir de dicha comunicación, se otorga un plazo de 60 (sesenta) días para su adecuación a los requisitos de ley.
Artículo 16: La presente ley no afecta derechos adquiridos a la fecha de su entrada en vigor.
Artículo 17: Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


A. En primer lugar, se quiere debe dejar en claro que el presente proyecto de ley, si bien fundado en la atribución constitucional del Congreso de legislar en materia civil, en tanto ley de fondo prevista en el art. 75 inciso 12 de la Constitución Nacional, se cuida de no colisionar con el artículo 124 de la C.N., reformado en 1994, que dispone: "Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio", sino de compatibilizar con este último.
En efecto, allende la competencia del órgano legislativo en la materia en el específico desenvolvimiento de la jurisdicción nacional, convendrá no perder de vista este nuevo artículo insertado en la Constitución Nacional en el último proceso reformador, máxime en la plausible consideración de la tierra como recurso natural, extremo en el que se ubica la iniciativa oportunamente elevada sobre la materia por parte del Poder Ejecutivo.
Rastreando en sus antecedentes, tenemos que:
Ya Belgrano, en su libro Escritos Económicos, pag. 53, consideraba a la tierra como el recurso natural por excelencia en un país agrícola ganadero.
Joaquín V. González, en su obra "Manual de la Constitución Argentina" (primera edición 1897, cito en su 25 edición de 1959, pag 657), al hablar de los bienes propios de las provincias expresa que ellas "...tienen poder exclusivo de legislación sobre los bienes raíces situados en su territorio; de tal manera, que no podrán éstos ser poseídos, adquiridos, ni vendidos sino conforme a la ley de la tierra, a la ley del lugar en que están ubicados, sin distinguir si las personas que tienen que ejercer derechos sobre ellos sean naturales o extranjeros". Ello, con cita de antigua jurisprudencia de la CSJN que se remonta a Fallos 4:458, en adelante.
También señala Joaquín V. González, que se trata de casos de legislación exclusiva de las provincias las leyes de forma necesarias para poner en práctica los Códigos de Derecho Común sancionados por el Congreso de la Nación y los principios derechos y garantías acordados a los habitantes de su territorio (también con cita de antiguos fallos de la CSJN), las leyes que requiera el "poder de policía" reservado a las provincias; y las leyes de promoción y progreso.
Cabe advertir respecto a esto último, porque resulta uno de los fundamentos principales del proyecto de ley del Poder Ejecutivo Nacional de mentas, que la "cláusula del progreso", antes incluida en el artículo 67, inciso 16 -hoy artículo 75, inciso 18- de la Constitución había sido replicada en el antiguo artículo 107 -hoy artículo 125- y esa misma técnica se siguió respecto a la denominada "cláusula del nuevo progreso", incorporada en el artículo 75, inc. 19 de la C.N. por la reforma de 1994, y replicada sintéticamente en la segunda parte del artículo 125.
La calificada doctrina de autores actuales, que han valorado los aportes que ha traído para nuestro federalismo la reforma de 1994, comulga con tales fuentes.
1) Así, María Celia Castorina de Tarquini enuncia en su trabajo "El régimen federal y la reforma constitucional" (en el Derecho Constitucional de la Reforma de 1994, Depalma, Bs. As. 1995, Tomo II, pag. 353), entre nuevas potestades provinciales de ejercicio exclusivo puede citarse a las "implicadas en el concepto de dominio originario provincial de los recursos existentes en sus territorios".
2) Precisando el concepto de recursos naturales, Antonio María Hernández -quien fue vicepresidente de la Comisión Redactora- dijo en el debate general de la Convención Constituyente sobre el dominio originario de los recursos: "Entendemos que las provincias tienen el dominio de todo su territorio: suelo, subsuelo, espacio aéreo y sobre el litoral marítimo". Esta posición la reitera en su obra "Federalismo y Constitucionalismo Provincial" (AbeledoPerrot, Bs. As. 2009) en donde comparte lo expresado por Humberto Quiroga Lavié (también convencional constituyente y miembro de la Comisión Redactora), en su libro "Constitución Argentina Comentada" (ver Segunda Edición, Zavalía, Bs. As., 1997, pag 727): "El dominio originario de los recursos que les reconoce la Constitución a las provincias, implica, como no puede ser de otro modo, la atribución del dominio patrimonial sobre los mismos. Se trata del derecho real de dominio sobre dichos recursos...".
En mi opinión, si no se incluyese a la tierra como uno de los "recursos naturales" existentes en el territorio de las provincias, se produciría un claro supuesto de discriminación entre provincias, entre las que cuentan con otros tipo de recursos (por ejemplo petróleo, gas o yacimientos mineros) y las que en su gran mayoría tienen como principal recurso el aprovechamiento de la tierra.
Aún cuando podamos disentir acerca de las citadas opiniones, que consideran que la facultad de las provincias referida al dominio originario de sus recursos naturales es una potestad exclusiva de ellas y excluyente de atribuciones nacionales en esa materia, todavía debemos apreciar cuáles son las atribuciones que la Constitución reconoce al Congreso Nacional para sancionar leyes a su respecto.
Cabe referirme, a continuación, si las opiniones que anteceden se modifican por lo dispuesto en las dos "cláusulas del progreso", la antigua del ahora inciso 18 y la nueva del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución, de las cuales se derivan poderes concurrentes entre la Nación y las provincias.
Estas cláusulas no contienen una facultad contraria a la conferida a las provincias, pues el inciso 18 sólo se refiere - entre las atribuciones del Congreso Nacional- a la "colonización de tierras de propiedad nacional" caso distinto al que aquí se analiza, mientras que el inciso 19 no menciona explícitamente al tema de la tierra.
Se parte de considerar entonces si las facultades del Congreso Nacional para legislar en la materia de tierras rurales podrían ser encuadradas en la Constitución Nacional, más precisamente incisos del artículo 75. Y la respuesta resulta positiva, según se lo consigna acto seguido.
Como el régimen de la propiedad y de los derechos reales es regulado en el Código Civil, y el régimen de sociedades u otras figuras vinculadas están regidas por el Código de Comercio, o por sus leyes complementarias, también quedan modificados en el proyecto de ley podría argumentarse a favor de encuadrárselo en las facultades del inciso 12 del artículo 75, relativas a las facultades del Congreso para sancionar Códigos de fondo.
En este sentido, el proyecto, al hacer mención a las superficies de la unidad económica a la que podría acceder un extranjero, repara en lo dispuesto en el artículo 2326 del Código Civil, que remite a la reglamentación que realicen las autoridades locales de la superficie mínima de la unidad económica.
Se viene a superar, de ese modo, con la referida potestad provincial, uno de los obstáculos importantes del proyecto de ley del Poder Ejecutivo, cual es pretender uniformar todo el país, con un límite de hectáreas disponibles para extranjeros.
Si se considerara que el proyecto de ley aquí propuesto se funda en las facultades del inciso 12 primera parte del artículo 75, ello entraña que su aplicación se haría efectiva por tribunales federales o provinciales, según las reglas de aplicación para las respectivas jurisdicciones; compatibilizándoselo con el accionar de una autoridad federal de aplicación a la que se asigna un rol supletorio, y hasta cierto punto subordinado al designio provincial, pero intervención necesaria al fin para dotar de efectividad al proyecto.
B. Resta examinar cómo podría sancionarse un proyecto de ley que pretendiera limitar el derecho a los extranjeros reconocidos en el preámbulo y en los artículos 16, 20, 25 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, y en los diversos tratados internacionales que poseen jerarquía superior a las leyes (art. 75 inc. 22 CN) como son los tratados de protección a las inversiones.
Tal como está redactada, esta iniciativa no violenta en modo alguno del derecho a la igualdad de los extranjeros que habiten legalmente el país. En efecto, la Constitución Nacional les concede a aquellos una fuerte protección: además del derecho a la igualdad de trato que tienen todos los habitantes (artículo 16 CN), los extranjeros están igualados a los nacionales en cuanto a la titularidad y ejercicio de los derechos civiles (artículo 20 CN).
Las distinciones por razones de extranjería han sido calificadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en sintonía con la Suprema Corte de los Estados Unidos, como "categorías sospechosas".
Esto es, pesa sobre estas categorías una "presunción de inconstitucionalidad", por lo que si el Estado no logra probar en juicio que la norma no viola el derecho a la igualdad, será inconstitucional.
(i) La Comisión Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que las clasificaciones de personas por nacionalidad (extranjería) tienen una "fuerte presunción de incompatibilidad" con el Pacto de San José de Costa Rica, que goza en nuestro país de jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22 CN).
(ii) La Corte Suprema sostuvo que para destruir aquella presunción es necesario acreditar que:
La ley persigue una finalidad "sustancial" propia de las "funciones básicas del Estado" -en términos de la Corte estadounidense, un compelling state interest, y en términos de la CIDH, un "interés público imperativo"-.
Asimismo, debe demostrarse que la distinción de trato es una medida que promueve efectivamente aquellos fines.
Y que esos fines no podrían lograrse con medidas menos restrictivas (least discriminatory means, a decir del máximo Tribunal norteamericano).
La iniciativa salva ese escollo, evitando caer en franca contradicción con la política incluyente del Preámbulo y del artículo 25 de la Constitución Nacional: asegurar los beneficios de la libertad para los extranjeros habitantes del país, favorecer su inmigración y no restringirles el ingreso cuando vengan a contribuir al desarrollo.
Lejos de la falencia observada en la iniciativa del Poder del Poder Ejecutivo, la que se eleva distingue entre extranjeros a secas -se recogió allí esta problemática- y residentes legales en el país.
Con ello, supera el test de constitucionalidad.
Precisamente, se compadece con el preámbulo de la Constitución Nacional en tanto parte de valor interpretativo de aquella al destacar invitación a todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino, que implica un contrato social abierto.
Y aún con los tratados de derechos humanos con jerarquía internacional.
Precisamente, en el distingo, posibilita superar un estándar de razonabilidad, además de de legalidad.
En cuanto al artículo 20 de la CN, sí se lee relacionándolo con el artículo 14 bis del mismo cuerpo que habla de los habitantes, todos los derechos civiles son para los habitantes y la interpretación que la Corte ha hecho de estas cláusulas es que todo habitante que ha ingresado legítimamente al país, y así permanece, tiene todos los derechos del nacional. Por lo tanto, sería claramente inconstitucional discriminar de esta manera al habitante residente en el país que ha entrado legalmente. Y eso, la iniciativa propuesta lo contempla.
C. Por otra parte, se respeta que los registros de la propiedad son locales y sigan siendo locales, y que aquél que a nivel nacional se crea, no es sino reflejo del contenido de los primeros. Naturalmente, entre las facultades propias y no delegadas de las provincias se encuentra las de organización y funcionamiento de los registros de la propiedad, y que hay provincias que tienen multiplicidad de registros.
D. La última cuestión que resta analizar se refiere a los tratados que la Argentina suscribió con diversos Estados respecto a la protección de las inversiones.
Si bien, en el proyecto del Poder Ejecutivo expresamente se determina que la titularidad de la tierra no es una inversión para extraerla de los tratados bilaterales de protección de las inversiones, ello no es suficiente.
El artículo 75 inc. 22 establece que: "...Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes...". Por ende, en caso de conflicto entre una ley y un tratado internacional, prevalece éste último.
Esta situación, que podría generar nuevamente responsabilidad del Estado Argentino por posibles demandas interpuestas ante tribunales argentinos o internacionales (CIADI), queda superada desde la propia interpretación del plexo normativo a la luz de la supremacía que consagra la Constitución Nacional, pues la iniciativa se cuida de no avanzar contra tratados, convenio o pactos internacionales, superiores a la ley (art. 75 inc, 22 C.N.).
Pero además, en el primer artículo, también se deja a salvo, poniéndo a salvaguarda, la aplicación prioritaria de las leyes especiales, esto es, aquellas que pudieran tener en mira estas materias: inversiones extranjeras, zonas de seguridad, zonas de frontera nacional, y protección de algún recurso, interés o utilidad nacional.
Por lo dicho, solicito de mis pares me acompañen en la presente iniciativa.
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
CAMAÑO, GRACIELA BUENOS AIRES FRENTE PERONISTA
FERRARI, GUSTAVO ALFREDO HORACIO BUENOS AIRES FRENTE PERONISTA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia)
ASUNTOS CONSTITUCIONALES
AGRICULTURA Y GANADERIA
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
Fecha Movimiento Resultado
13/12/2011 DICTAMEN Aprobados con modificaciones unificados Dictamen de Mayoría y Dictamen de Minoría
Dictamen
Cámara Dictamen Texto Fecha
Diputados Orden del Dia 0009/2011 - DICTAMEN CONJUNTO DE LOS EXPEDIENTES 0071-D-2010, 0360-D-2010, 1296-D-2010, 3854-D-2010, 5127-D-2010, 5679-D-2010, 7009-D-2010, 7047-D-2010, 0071-D-2011, 1270-D-2011, 0001-PE-2011, 0090-CD-2011, 2793-D-2011, 2891-D-2011, 4126-D-2011, 4262-D-2011, 4600-D-2011, 4700-D-2011, 5081-D-2011, 5438-D-2011 y 6121-D-2011 DICTAMEN DE MAYORIA: CON MODIFICACIONES; CON CINCO DICTAMENES DE MINORIA; LA COMISION HA TENIDO A LA VISTA AL EXPEDIENTE 0327-D-2011 14/12/2011
Senado Orden del Dia 0920/2011 - DICTAMEN CONJUNTO DE LOS EXPEDIENTES 0071-D-2010, 0360-D-2010, 1296-D-2010, 3854-D-2010, 5127-D-2010, 5679-D-2010, 7009-D-2010, 7047-D-2010, 0071-D-2011, 1270-D-2011, 0001-PE-2011, 0090-CD-2011, 2793-D-2011, 2891-D-2011, 4126-D-2011, 4262-D-2011, 4600-D-2011, 4700-D-2011, 5081-D-2011, 5438-D-2011 y 6121-D-2011 UNA DISIDENCIA PARCIAL 19/12/2011
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados CITACION SESION ESPECIAL CONJUNTAMENTE PARA LOS EXPEDIENTES 0071-D-2010, 0360-D-2010, 1296-D-2010, 3854-D-2010, 5127-D-2010, 5679-D-2010, 7009-D-2010, 7047-D-2010, 0071-D-2011, 1270-D-2011, 0001-PE-2011, 0090-CD-2011, 2793-D-2011, 2891-D-2011, 4126-D-2011, 4262-D-2011, 4600-D-2011, 4700-D-2011, 5081-D-2011, 5438-D-2011 y 6121-D-2011 15/12/2011
Diputados CONSIDERACION Y APROBACION CON MODIFICACIONES CONJUNTAMENTE PARA LOS EXPEDIENTES 0071-D-2010, 0360-D-2010, 1296-D-2010, 3854-D-2010, 5127-D-2010, 5679-D-2010, 7009-D-2010, 7047-D-2010, 0071-D-2011, 1270-D-2011, 0001-PE-2011, 0090-CD-2011, 2793-D-2011, 2891-D-2011, 4126-D-2011, 4262-D-2011, 4600-D-2011, 4700-D-2011, 5081-D-2011, 5438-D-2011 y 6121-D-2011 15/12/2011 MEDIA SANCION
Senado PASA A SENADO - CONJUNTAMENTE PARA LOS EXPEDIENTES 0071-D-2010, 0360-D-2010, 1296-D-2010, 3854-D-2010, 5127-D-2010, 5679-D-2010, 7009-D-2010, 7047-D-2010, 0071-D-2011, 1270-D-2011, 0001-PE-2011, 0090-CD-2011, 2793-D-2011, 2891-D-2011, 4126-D-2011, 4262-D-2011, 4600-D-2011, 4700-D-2011, 5081-D-2011, 5438-D-2011 y 6121-D-2011
Senado MOCION SOBRE TABLAS (AFIRMATIVA) CONJUNTAMENTE PARA LOS EXPEDIENTES 0071-D-2010, 0360-D-2010, 1296-D-2010, 3854-D-2010, 5127-D-2010, 5679-D-2010, 7009-D-2010, 7047-D-2010, 0071-D-2011, 1270-D-2011, 0001-PE-2011, 0090-CD-2011, 2793-D-2011, 2891-D-2011, 4126-D-2011, 4262-D-2011, 4600-D-2011, 4700-D-2011, 5081-D-2011, 5438-D-2011 y 6121-D-2011 22/12/2011
Senado CONSIDERACION Y SANCION CONJUNTAMENTE PARA LOS EXPEDIENTES 0071-D-2010, 0360-D-2010, 1296-D-2010, 3854-D-2010, 5127-D-2010, 5679-D-2010, 7009-D-2010, 7047-D-2010, 0071-D-2011, 1270-D-2011, 0001-PE-2011, 0090-CD-2011, 2793-D-2011, 2891-D-2011, 4126-D-2011, 4262-D-2011, 4600-D-2011, 4700-D-2011, 5081-D-2011, 5438-D-2011 y 6121-D-2011 22/12/2011 SANCIONADO