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PROYECTO DE TP

Expediente 6039-D-2009
Sumario: MOVILIDAD DE LAS PRESTACIONES PREVISIONALES MEDIANTE LA CREACION DEL COEFICIENTE DE ACTUALIZACION Y GARANTIA DE MOVILIDAD (CAM).
Fecha: 09/12/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 174

Proyecto

El Senado y Cámara de Diputados...

MOVILIDAD DE LAS PRESTACIONES PREVISIONALES MEDIANTE LA CREACIÓN DEL COEFICIENTE DE ACTUALIZACION Y GARANTIA DE MOVILIDAD (CAM)

ARTICULO 1º.- Los haberes de jubilaciones y pensiones correspondientes a prestaciones de leyes generales anteriores a la vigencia del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones creado por la Ley 24.241 y las prestaciones de dicho sistema en su componente público, gozarán de movilidad en los términos de la presente ley.

ARTICULO 2º.- Créase el COEFICIENTE DE ACTUALIZACION Y GARANTIA DE MOVILIDAD (CAM) que se compone de un CINCUENTA POR CIENTO (50%) por el aumento del salario de los trabajadores registrados relevados en la Encuesta Permanente de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos; de un VEINTITRÉS POR CIENTO (23%) por el aumento de los recursos previsionales y de un VEINTISIETE POR CIENTO (27%) por el aumento de los recursos fiscales aplicados al sistema previsional.

ARTICULO 3º.- Modifíquese el art. 32 de la Ley 24.241, el que quedará redactado de la siguiente manera:

"La movilidad se efectuará mediante el COEFICIENTE DE ACTUALIZACION Y GARANTIA DE MOVILIDAD (CAM)".

ARTICULO 4º.-La primera variación por movilidad conforme el sistema establecido en el artículo 2° de esta ley se obtendrá computando las variaciones operadas desde el mes de diciembre del año 2001 hasta al mes posterior a la publicación de la presente ley en el Boletín Oficial.

ARTICULO 5º.- Fíjese las prestaciones mínimas de las leyes mencionadas en el artículo 1°, en el OCHENTA Y DOS POR CIENTO (82%) del salario mínimo vital y móvil fijado por el Consejo del Salario, el Empleo y la Productividad.

Para aquellos haberes y pensiones en que el cálculo del COEFICIENTE DE ACTUALIZACION Y GARANTIA DE MOVILIDAD (CAM) arroje una suma menor al mínimo establecido en el párrafo anterior, otórguese un aumento adicional hasta completar el mínimo establecido en dicho párrafo.

ARTICULO 6º.- El incremento que implique la actualización fijada por el COEFICIENTE DE ACTUALIZACION Y GARANTIA DE MOVILIDAD (CAM) será financiado por los recursos acumulados de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), los saldos

disponibles en la partida presupuestaria correspondiente al ejercicio fiscal 2006 y todas otras fuentes de recursos que disponga el Tesoro Nacional.

ARTICULO 7º.- Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 4° de esta ley a partir de que el COEFICIENTE DE ACTUALIZACION Y GARANTIA DE MOVILIDAD (CAM) tenga una variación acumulada igual o mayor al DIEZ POR CIENTO (10%), la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) dispondrá en forma automática, dentro de los 30 días corridos, el reajuste de los haberes en un monto hasta completar la variación del citado coeficiente.

ARTICULO 8º.- El COEFICIENTE DE ACTUALIZACION Y GARANTIA DE MOVILIDAD (CAM) deberá ser publicado en forma mensual en medios gráficos e informáticos de circulación nacional por el Instituto Nacional de Estadística y Censos, (INDEC).

ARTICULO 9º.- Derogase toda norma que se oponga a la presente ley, en particular los artículos 1º inciso 3, 5º y 7º de la ley 24.463.

ARTICULO 10º.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

FUNDAMENTOS

Proyecto

Señor presidente:

El presente proyecto de Ley tiene por finalidad cumplir con el mandato que la Corte Suprema de Justicia instituyó en su reciente fallo sobre la movilidad en el caso "Badaro" sobre reajustes previsionales.

Fundamentamos nuestro proyecto de ley en los siguientes puntos:

I) EL FALLO DE LA CORTE

La Corte Suprema de Justicia realizó un fallo encomiable en el denominado caso "Bardaro" sobre reajustes previsionales. Sus puntos más importantes son:

a) Reconocer que la movilidad de las jubilaciones es un derecho garantizado por el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

b) Que la reglamentación del método que fije la movilidad es facultad tanto del Parlamento como del Poder Ejecutivo.

c) Que la reglamentación del criterio de movilidad debe ser razonable y no desconocer el derecho del beneficiario (el jubilado) a una subsistencia decorosa y acorde con la posición que tuvieron durante su vida laboral.

d) Que más allá de las facultades que tiene el Congreso de establecer incrementos en las prestaciones previsionales por vía del Presupuesto, estas deben garantizar que no se lesionen los derechos de los beneficiarios, a riesgo de declarar la inconstitucionalidad de lo que establezca el Presupuesto.

e) Que desde 1995 a la fecha, todos los Presupuesto, confeccionados por el Poder Ejecutivo y aprobados por el Congreso, han incumplido con la previsión de incremento de las prestaciones y ni siquiera han señalado la existencia de graves razones de interés general que impidiera otorgar los incrementos que la Constitución reconoce.

f) Que la ausencia de criterios que fijen la movilidad del haber en relación con la evolución del salario implica un perjuicio para el beneficiario del sistema previsional que se agudizó a partir de la salida de la crisis de la convertibilidad.

g) En tal sentido el fallo reconoce que "...los cambios en las condiciones de hecho producidos desde el año 2002, trajeron aparejadas variaciones importantes en cualquiera de los indicadores que pueden utilizarse para analizar el mantenimiento o disminución en el nivel de vida del jubilado, y que desde el año 2003 se consolidó un proceso de recuperación de las variables salariales, que no se reflejó en un contemporáneo reconocimiento para la totalidad de las prestaciones jubilatorias..." (punto 9º del fallo).

h) Que los sucesivos aumentos del haber mínimo y del 10% otorgado a las prestaciones por debajo de los $1.000, si bien implicaron mejoras para las situaciones más urgentes (los considerandos del fallo no tienen en cuenta el último aumento del haber mínimo que otorga un 11% de aumento para todas los tramos), "...en modo alguno podrían llevar a convalidar una postergación indefinida de aquellos que no se encuentran en el extremo inferior en la escala de haberes ni a admitir graves deterioros de su jubilación..." (punto 11º del fallo).

i) Que "...la política de otorgar incrementos sólo a los haberes más bajos trae como consecuencia el achatamiento de la escala de prestaciones y provoca que quienes contribuyeron al sistema en forma proporcional a sus mayores ingresos se acerquen cada vez más al mínimo, poniendo en igualdad de condiciones a los que han efectuado aportes diferentes y quitándoles el derecho a cobrar de acuerdo con su esfuerzo contributivo..." (punto 12º del fallo).

j) Que la situación de las prestaciones que no han tenido aumentos no constituye un sistema válido de movilidad. La finalidad de la movilidad, garantizada por la Constitución Nacional, es "...acompañar a las prestaciones en el transcurso del tiempo para reforzarlas a medida que decaiga su valor con relación a los salarios de actividad..." (punto 13º del fallo).

k) Que la movilidad "...no es un reajuste por inflación, sino que es una previsión con profundo contenido social referente a la índole sustitutiva de la prestación jubilatoria, para la cual es menester que su cuantía, que puede ser establecido de modo diferente según las épocas, mantenga una proporción razonable con los ingresos de los trabajadores..." (punto 15 del fallo).

l) Que si bien es facultad del Congreso fijar la movilidad, si la misma resultara irrazonable, el cumplimiento del espíritu de la movilidad atañe también a los restantes poderes públicos, dentro de la orbita de su competencia.

m) Que la Corte no fija sin más la movilidad que reconoce, "...pues la trascendencia de esa resolución y las actuales condiciones económicas requieren de una evaluación cuidadosa y medidas de alcance general y armónicas, debido a la complejidad de la gestión del gasto público y las múltiples necesidades que está destinado a satisfacer..." (punto 16º del fallo).

n) Que es facultad y deber del Parlamento fijar el contenido concreto de la movilidad ajustándose a lo que fija los art. 75, inc. 19 y 23, en lo relativo a "...proveer lo conducente al desarrollo humano y al progreso económico con justicia social..." (punto 17º del fallo).

o) Por ello la Corte resuelve: "... Comunicar al Poder Ejecutivo Nacional y al Congreso de la Nación el contenido de esta sentencia a fin de que, en un plazo razonable, adopten las medidas necesarias a que se aluden en los considerandos..." (parte resolutiva del fallo). Obviamente que se refiere a fijar los criterios de la movilidad.

II) EL ANUNCIO DEL GOBIERNO

En el marco del debate abierto por el fallo de la Corte, el Gobierno anunció recientemente que aumentará a partir de enero del 2007 un 13% a todas los haberes del sistema, por lo que la mínima pasaría de $470 a $530. Se llegaría a $560 (que es el valor que se ha instalado periodísticamente como haber mínimo) con los $30 de subsidio socio-sanitario que otorga el PAMI.

Con esta medida el Gobierno pretende cumplir con lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo lejos está de poder hacerlo en virtud de que:

a) El aumento del 13% no constituye un criterio de movilidad válido que contemple los incrementos de salarios, de la recaudación previsional o de la evolución de las cuentas públicas.

b) No hay ninguna fórmula que permita inferir el 13%. Es decir no hay fórmula de movilidad que pueda seguirse de acá en adelante, sino que seguirá primando la discrecionalidad e incertidumbre en materia de movilidad.

c) No se revierte el achatamiento de la pirámide previsional ocasionado por los sucesivos aumentos del mínimo desde el 2003 en adelante.

d) El aumento del 13% se da a partir del 2007 y no contempla la deuda acumulada con los jubilados previo y posterior al 2001. (No hay retroactividad)

e) No se utilizan la totalidad de recursos acumulados en el ANSES, así como aquellos otros que podrían utilizarse sin menoscabar la prudencia en el manejo de las cuentas públicas.

En rigor la medida dispuesta por el Gobierno convalida el achatamiento previsional a que dio la serie de aumentos que privilegiaron el incremento del mínimo en detrimento del resto de las prestaciones. Las medidas de incrementos en el sistema previsional de la actual gestión fueron:

Decreto 391/2003: Eleva el haber mínimo a $220 a partir del 1ero de julio del 2003.

Decreto 1.194/2003: Eleva el haber mínimo a $240 a partir del 1ero de enero del 2004/

Decreto 683/2004: Eleva el haber mínimo a $260 a partir del 1ero de junio del 2004 y a $280 a partir del 1ero de septiembre del 2004.

Decreto 1.199/2004: Crea el "suplemento por movilidad" que otorga un 10% de incremento para todas las prestaciones inferiores a $1.000 a partir del 1ero de septiembre del 2004. El haber mínimo pasa a ser de $308.

Decreto 748/2005: Eleva el haber mínimo a $350 a partir del 1ero de julio del 2005.

Decreto 1.273/2005: Crea un "subsidio complementario" de $40 hasta completar $390 en que se fija el nuevo valor del mínimo a partir del 1ero de septiembre del 2005.

Decreto 764/2006: Eleva el haber mínimo a $470 a partir del 1ero de junio del 2006 (el aumento absorbe el suplemento por movilidad y el subsidio complementario). Se otorga por primera vez un aumento al resto de las categorías previsionales del 11%.

Estos 9 aumentos, juntamente con el dispuesto para el 2007 configuran una política que ha financiado la recuperación del haber mínimo a expensas del resto de las prestaciones previsionales. Casualmente este era la cuestión que el fallo de la Corte llamaba a resolver y que el Gobierno con el anuncio realizado no alcanza a poner en marcha.

Como puede observarse del cuadro Nº 1, para finales del 2007, el haber mínimo de $530 significará un incremento real del orden del 29,7% en relación al 2001. (cabe hacer notar que el aumento real anual tiende a descender a partir del año 2004).

Cuadro Nº 1: Evoluciones Nominales y Reales (deflactado por IPC) del haber mínimo de los beneficiarios del Sistema Previsional. 2001 - 2007.

*se tomó en cuenta una estimación de incremento del IPC del 9,2% para el 2006 que resulta de anualizar el promedio de los primeros

**se tomó en cuenta una estimación de incremento del IPC del 7,5% para el 2007 tal como preveé los supuestos con los que el Gobierno trabaja la confección del Presupuesto 2007.

Fuente: Elaboración propia en base a ANSES y datos oficiales del INDEC.

En el cuadro Nº 2 se observa que el aumento real del haber mínimo convive con una caída del haber medio del 3,8% para el 2007. Obsérvese que, más allá de los $4.100 millones que insumiría la medida de Gobierno y considerando una pauta de crecimiento del IPC durante el 2007 de apenas el 7,5% (que según los trascendidos periodísticos es la hipótesis con que el Gobierno está confeccionando el Presupuesto 2007), el aumento real para el 2007 es prácticamente inexistente

Cuadro Nº 2: Evoluciones Nominales y Reales (deflactado por IPC) del haber medio de los beneficiarios del Sistema Previsional. 2001 - 2006.

*se tomó en cuenta una estimación de incremento del IPC del 9,2% para el 2006 que resulta de anualizar el promedio de los primeros

**se tomó en cuenta una estimación de incremento del IPC del 7,5% para el 2007 tal como preveé los supuestos con los que el Gobierno trabaja la confección del Presupuesto 2007.

Fuente: Elaboración propia en base a ANSES y datos oficiales del INDEC.

La combinación de un incremento real del haber mínimo en el marco de una caída del haber medio indica un desfinanciamiento del sistema previsional. Así, como da cuenta el cuadro Nº 3, a pesar de los 10 aumentos otorgados, la totalidad de recursos destinado al pago de jubilaciones y pensiones se encontrará en el 2007, luego del aumento y suponiendo la pauta benigna del 7,5% de incremento de precios, un 0,8% por debajo del 2001. (puede observarse en este caso, que para el 2005 el aumento real ha sido negativo, mientras que para el 2006 es prácticamente inexistente).

Cuadro Nº 3: Evoluciones Nominales y Reales (deflactado por IPC) de las erogaciones realizadas en Jubilaciones y Pensiones desde el 2001 al 2006.

*se tomó en cuenta una estimación de incremento del IPC del 12% para el 2006.

**se tomó en cuenta una estimación de incremento del IPC del 10% para el 2007.

Fuente: Elaboración propia en base a ANSES y datos oficiales del INDEC.

La lógica conclusión de este proceso ha sido el achatamiento de la pirámide previsional. Para ilustrar el proceso cabe tener en cuenta que antes de los aumentos otorgados por la actual gestión el 17% de las jubilaciones y pensiones cobraban el haber mínimo, mientras que en la actualidad lo hace el 65% de los cubiertos. Es decir que se ha incrementado en más de un 280% la proporción de los mayores cubiertos por el haber mínimo.

III) UNA PROPUESTA PARA FIJAR LA MOVILIDAD

En razón del oportuno fallo de la Corte Suprema de Justicia respecto a la necesidad de establecer y garantizar la movilidad de las jubilaciones, están planteadas las condiciones para avanzar en una propuesta que permita actualizar las prestaciones y poner en marcha la necesaria reforma previsional. En este sentido, la propuesta que promovemos es la siguiente:

1) Establecer la movilidad en base a un coeficiente que combine dos cuestiones:

a) El carácter sustitutivo que tiene el haber jubilatorio respecto al salario.

b) La viabilidad presupuestaria, entendida ésta a partir de la participación de los recursos previsionales y de aquellos recursos fiscales que se decide invertir en el sistema público previsional.

2) En base al coeficiente expuesto el primer paso a encarar sería efectuar la actualización correspondiente al período que se inicia en el 2001 y llega hasta la actualidad.

3) Establecida esta actualización deberá observarse la nueva relación que se establece entre el salario promedio de los registrados y el haber promedio del sistema para definir los pasos que permitan reconstruir una relación haber-salario, equivalente al 82%.

4) Concluido lo expuesto corresponderá evaluar la deuda contraída con antelación al 2001.

5) Los recursos disponibles para afrontar lo expuesto son:

a) fondos acumulados por ANSES que no han sido utilizados para financiar el sistema.

b) Fondos disponibles en la partida presupuestaria correspondiente a previsión para el año 2006.

c) Restitución de las contribuciones patronales a los niveles vigentes al año 1993.

d) Otros recursos disponibles:

Lo hasta aquí expuesto puede traducirse en términos cuantitativos para definir sus posibilidades.

- El coeficiente a utilizar sería:

Coeficiente de

Actualización y = 0,50. w.r + 0,23 Rpre + 0,27 rf

Garantía de Movilidad

Como puede observarse el "coeficiente de actualización y garantía de movilidad" se construye con una fórmula polinómica compuesta en un 50% por el aumento del salario de los trabajadores registrados (wr); en un 23% por el aumento de los recursos previsionales (rpre) y en un 27% por el incremento de los recursos fiscales aplicados al sistema (rf). En los dos últimos casos la participación corresponde al financiamiento que actualmente tiene el sistema, pero puede alterarse si se decide un esquema previsional distinto.

Aplicando los datos disponibles el coeficiente (CAM) sería:

CAM: 0,5 . 80,7 + 0,23 . 103 + 0,27 . 91,2%

donde:

salarial trabajadores registrados(2001-2006) = 80,7%

recursos previsionales (2001-2006) = 103%

recursos fiscales (2001-2006) = 91,2%

CAM = 40,35 + 23,69 + 24,6

CAM = 88,64

Para aplicar este coeficiente debe tenerse en cuenta los distintos incrementos otorgados por el resto de las prestaciones previsionales.

Las prestaciones por arriba de los $1.000 tuvieron un incremento del 11% (el último aumento)

Las prestaciones por arriba de la mínima de $470 y hasta completar $1.000 tuvieron un incremento del 10% durante el 2004 del 11% en el 2006, lo que lleva el incremento al 22,1% (claro que para aquellos que tenían una jubilación superior a los $910 durante el 2004, el 10% de aumento en realidad fue inferior pues se otorgó hasta completar $1.000).

El haber mínimo tuvo una aumento del 135% al pasar de $200 a $470, sin embargo este incremento sólo lo tuvieron aquellos que cobran el mínimo de $200. Para aquellos que cobraron $220 de haber, el incremento fue del 113,6%; para los que cobran $240 el incremento fue del 95,8%; para los que percibían $260 fue del 80,8% y así sucesivamente fue decreciendo el porcentaje de aumento a medida que se acercaba al umbral del haber mínimo.

Un caso particular lo tienen aquellos que cobraban $390 antes del aumento del mínimo a $470. Estos cobraron el 10% de aumento con el suplemento por movilidad del 2004 y pasaron a cobrar $470 con el último aumento. Es decir que en total tuvieron un incremento del 20,5%. Este incremento es inferior al que tuvieron los que cobran por arriba de $470. A estos se les otorgó el aumento del 10% del 2004 y luego le dieron el aumento del 11% durante el 2006. Es decir tuvieron un incremento del 22,1%

De esta manera, si bien aquellos que cobraban el haber mínimo de $200 tuvieron un incremento real del 23,6% (considerando la inflación acumulada desde el 2001), aquellos que cobraban $220 el aumento real fue menor: de 12,4%. Para aquellos que cobraban $240 el aumento real fue de apenas el 3% y a partir de los que estaban por arriba de $240 presentan una caída real del poder de compra de su haber. Ver cuadro Nº 4.

Cuadro Nº 4: Porcentaje de aumento que implicó los sucesivos aumentos del haber mínimo.

Fuente: Elaboración propia en base a ANSES y datos oficiales del INDEC.

Ser estrictos con el fallo de la Corte implicaría no otorgarle un incremento a los que cobran la prestación mínima ó por lo menos con aquellos que tuvieron un incremento superior al que se fija por el Indice CAM que proponemos. Sin embargo este criterio no sería justo puesto que dejaría afuera a más del 90% de los que actualmente cobran la mínima. Tampoco se podría dar un aumento homogéneo, tal cual lo dispuso el Gobierno, porque ello implicaría convalidar el achatamiento de la pirámide y sería desconocer el mandato de la Corte.

Por estas razones nuestra propuesta es aplicar un aumento que lleve el actual haber mínimo al 82% del salario mínimo que se fijó en $800. Es decir el haber mínimo pasaría de $470 a $656, lo que supone un incremento del 39,6% (incremento que resulta inferior al fijado por el coeficiente CAM del 88,64%).

Una vez ubicado el valor del haber mínimo equivalente al 82% del salario mínimo corresponde ir desachatando la pirámide previsional sobre la base de otorgar un incremento hasta alcanza el 88,64% que fija el CAM para aquellos tramos de la mínima cuyo incremento no haya superado dicho porcentaje. En este caso el incremento sería para aquellos que previo a los aumentos cobraban aumento un haber por arriba de $350. Ver cuadro Nº 5.

Cuadro Nº 5: Porcentaje de aumento para los distintos tramos del haber mínimo luego de fijar el haber mínimo en 656. Tramos del haber mínimo cuyo aumento está por debajo del fijado por el Indice C.A.M.

Fuente: Elaboración propia en base a ANSES y datos oficiales del INDEC.

Para el resto de las prestaciones se aplicaría el CAM descontando el incremento que ya percibieron. Es decir que:

Se otorgará un incremento del 66,54% para las prestaciones de $470 a $1.000 (resulta de restar al CAM de 88,64% el aumento percibido del 22,1%).

A las prestaciones por arriba de los $1.000 se otorgará un incremento del 77,64% (resulta de restar al CAM de 88,64% el aumento percibido del 11%).

La materialización de estos criterios permitiría otorgar un aumento con un criterio de movilidad definido, que permita ir resolviendo el problema del achatamiento previsional sin dejar de otorgar un aumento necesario para los que actualmente cobran el haber mínimo.

EL COSTO DE LA PROPUESTA DE MOVILIDAD POR EL INDICE C.A.M.

Para estimar el costo de esta medida debe tenerse en cuenta la estructura actual que presenta el sistema. La información pública disponible presentada por la ANSES está desactualizada, pues corresponde a marzo del 2005 cuando el haber mínimo estaba en $308. Es decir no tiene en cuenta el impacto que supuso los aumentos que llevaron al mínimo sucesivamente a $350, $390 y $470 (último aumento). Presentamos en el cuadro Nº 6 la estructura de los haberes por tramos del sistema.

Cuadro Nº 6: Beneficiarios del ANSES por tramos. Marzo 2005.

Fuente: Boletín Estadístico del ANSES

Se sabe que, luego del aumento del haber mínimo a $470, el 64,9% de las prestaciones están alcanzados por este valor. Son 2.152.881 prestaciones del sistema. A partir de esta información puede inferirse la estructura actual de los tramos de haberes del sistema, que presentamos en el cuadro Nº 7.

Cuadro Nº 7: Estimación Beneficiarios del ANSES por tramos a Julio 2006..