El Senado y Cámara de Diputados...

Ley Marco

Programa de Regularización Dominial de Carácter Social

Artículo 1. Objetivo. La Presente Ley tiene por objetivo fomentar una política nacional orientada a la promoción de la Regularización Dominial en todo el territorio nacional.

Artículo 2. Créase el Fondo Nacional de Regulación Dominial de Interés Social (Fo.Na.R.D.I.S.) el cual estará compuesto por las partidas que la reglamentación establezca y que se orientará a fomentar el desarrollo de actividades que garanticen la promoción de la Escrituración Social en todo el territorio nacional en los términos de la presente Ley, incluyendo el financiamiento para la creación de escribanías generales de gobierno u organismos públicos semejantes en los territorios provinciales donde no las hubiera, como así también financiará instancias de capacitación y la promoción de la información en las condiciones que la reglamentación lo establezca.

Artículo 3. Declárese de interés social la implementación de políticas activas de Regularización Dominial. Se fija la condonación total de los impuestos nacionales que graven regularizaciones dominiales de vivienda única familiar y de ocupación permanente o lote de terreno con ese fin, cuya escrituración haya sido declarada de interés social por el organismo provincial o municipal con competencia en la materia. Se invita a las provincias y municipios a propiciar condonaciones de impuestos y tasas que graven los inmuebles a regularizarse en este marco.

Artículo 4. Se convoca a las Provincias a adherir al presente Programa para que a través de sus Escribanías Generales de Gobierno o el Organismo Público Estatal que cumpla iguales funciones, se comprometan a implementar políticas activas de Regularización Dominial de Carácter Social de acuerdo a las condiciones establecidas en la presente ley.

Artículo 5. La reglamentación definirá una Autoridad de Aplicación para el desarrollo del Programa en general. La modalidad, operatorias y condiciones para la ejecución de este Programa con las Provincias, será definido por la reglamentación.

Artículo 6. Infórmese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

La informalidad de la tenencia de la tierra y la vivienda en nuestro país es un fenómeno que afecta principalmente a los sectores de menores recursos; aunque ello no es privativo de esos sectores, puesto que también afecta a sectores medios bajos.

Una de las causas principales de la informalidad en nuestra región es la falta de políticas integrales que den soluciones accesibles a los sectores de menores ingresos que no pueden afrontar los costos elevados de las transacciones en los mercados de suelo urbano. Ello sumado a regulaciones rígidas del uso del suelo y de la construcción generan que sea dificultoso el cumplimiento de las normas. El mercado formal se vuelve ineficaz en dar alternativas para todos los sectores, de modo que sostiene y reproduce la informalidad. Por otro lado, la producción de vivienda desde el Estado no logra disminuir el déficit habitacional que se mantiene estable desde hace veinte años.

Lo precedente deriva en ciertas consecuencias en términos espaciales, jurídicos, socioambientales y otros. En términos espaciales, la informalidad se objetiva en la existencia, consolidación y persistencia de miles de familias viviendo en asentamientos caracterizados por condiciones de habitabilidad precarias, inseguras y deficitarias. En términos jurídicos, la informalidad encuentra su expresión en la precariedad de la tenencia de la tierra y la vivienda, hecho que también se hace presente tanto en la falta de regularización dominial de los complejos habitacionales construidos por el Estado como en los casos de trasmisiones de dominio que involucren a particulares sin posibilidades de hacerse cargo del costo que implica la escrituración (1) .

La consolidación histórica de estos procesos hace que al día de hoy, en un marco de "legislación y jurisprudencia que avanza en forma constante hacia el reconocimiento pleno del derecho al ambiente sano (2) , a la vivienda digna (3) y a la protección de la misma, garantizando la seguridad jurídica en su tenencia (4) " (5) , sea necesaria una reformulación de objetivos y alternativas en la agenda política para responder a una problemática sostenida. En ordenamientos jurídicos como el nuestro, el hecho de poseer un titulo de propiedad no sólo genera la seguridad jurídica en la tenencia, incorporando al mercado formal los inmuebles, sino que "permite entre otros beneficios la constitución de la vivienda como bien de familia, la consolidación de los proyectos familiares y la resolución de sus conflictos, el acceso a los programas de mejoramiento de vivienda y de los barrios, aumento del valor de los inmuebles, entre otros" (6) . Por otra parte, en el contexto sociocultural donde se asimila la tenencia de títulos de propiedad con el ejercicio de ciudadanía (reconocimiento de derechos de ciudadanía), esto no resulta menor.

En términos de legislación nacional, en referencia a nuestra propuesta de Ley, hemos asistido a avances tales como el régimen de regularización dominial a favor de ocupantes que acrediten la posesión pública, pacífica y continua durante tres años con anterioridad al 1º de enero de 2009 y que el destino principal del inmueble urbano de que se trata, sea el de cada habitación única y permanente. (Ley 24374 y sus modificatorias) Para este caso, el beneficiario debe abonar el 1% del valor fiscal del inmueble y en algunos casos, las jurisdicciones provinciales o municipales disponen el pago de sellos y otros.

Algunas provincias han ido más allá de esta Ley estableciendo por un lado, la condonación de toda tributación y gastos conexos a la tramitación de la regularización dominial -no sólo para quienes están alcanzados por la Ley 24.374 sino para una multiplicidad de operatorias y situaciones-, a la vez que la han declarado de interés social. Esta figura habilita a la condonación absoluta de todos los gastos que pueda ocasionar la tramitación incurriendo en la gratuidad absoluta para el beneficiario.

Un ejemplo paradigmático de esto es la Provincia de Buenos Aires, que lleva adelante un programa de regularización dominial de interés social desde la Escribanía General de Gobierno de la Provincia (7) , bajo la órbita del Ministerio de Justicia. Ese Organismo provincial (órgano notarial del Estado Provincial que cuenta con su propio registro notarial y protocolo) con la sanción de su actual Ley Orgánica dictada en 1989, Ley N° 10.830, tiene la potestad de intervenir en todas aquellas regularizaciones dominiales que involucren a particulares que hayan sido declarados de interés social, por parte de los gobiernos municipales o del gobierno provincial. Esa potestad se halla reglamentada por los decretos n° 1256/01 y 2199/06, los que definen los requisitos necesarios para que la Escribanía lleve adelante en forma gratuita escrituras a particulares o a personas jurídicas sin fines de lucro.

Esos decretos también reglamentan la intervención de la Escribanía para la constitución, modificación o desafectación del régimen de bien de familia, institución que consagra la protección jurídica del hogar familiar, dando plena efectividad a la manda constitucional que obliga al Estado provincial a remover los obstáculos que impidan a quienes habiten la Provincia, garantizar el uso y goce de la vivienda única, familiar y de ocupación permanente bajo la protección de tal institución (8) .

Cantidad totales de Regularizaciones dominiales - Provincia de Buenos Aires

Fuente: "Aspectos jurídicos y sociales en la integración territorial". Luciano Scatolini

La provincia de Buenos Aires ha creado un marco normativo muy amplio, actualizando las leyes existentes y promoviendo otras tendientes a propiciar los cursos legales necesarios para promover la regularización dominial de interés social (9) , pero también para generar suelo urbano (servido), a través de expropiaciones o por medio de compras de tierras por parte de la Provincia en el marco de un Programa denominado "Familia Propietaria" o a través de las gestiones inherentes de la Subsecretaría Social de Tierras. A su vez, existen alternativas propuestas por diferentes municipios para incorporar suelo urbano sin caer en desembolsos onerosos muchas veces inviables (10) .

Considerando que el acceso a la vivienda es un derecho constitucional que el Estado debería garantizar, por los Artículos 14 bis y 75, Inciso 22, de nuestra Carta Magna, y que lo relativo e inherente a la regularización dominial es constitutivo del derecho a la vivienda por garantizarse así su tenencia y la seguridad sobre la misma, que devienen en la tranquilidad y disfrute del sustento material del desarrollo y reproducción de la familia, debería entonces, erigirse como una actividad de interés social en todo el territorio nacional con la finalidad de generar una política extensiva a todos los sectores sociales.

Sin incurrir en un avasallamiento de las potestades de las Provincias y Municipios, este Proyecto plantea la adhesión de aquellas/os para que reestructuren su legislación interna a fines de propiciar el desarrollo de esta iniciativa de forma mancomunada entre las jurisdicciones en pos de un desenvolvimiento eficaz, coherente y equitativo en todo el territorio nacional.

Se propone estipular un fondo especial definido por la reglamentación a fin de promocionar esta actividad, por ejemplo, por medio de la subvención -total o parcial- de los gastos en que incurra la Escribanía General de Gobierno Provincial o el organismo público que lleve adelante esta tarea, como el costo de los sellados y otros inherentes a la tramitación de la regularización dominial.

Se menciona en especial como alternativa de financiamiento, la de incentivar la creación de Escribanías Generales de Gobierno u organismos públicos similares en las provincias en las que no existiera una figura legal capaz de llevar adelante las tareas de regularización dominial de carácter social. Por otra parte, y sin desconocer el desarrollo desigual de la formación técnica y la especialización de los recursos humanos que se da en nuestro país, consideramos que deben financiarse instancias de capacitación, las cuales pueden realizarse a través de la firma de convenios con el Instituto Nacional de la Administración Pública por ejemplo, entidad con una larga trayectoria y legitimidad en la materia. La promoción de estas actividades, por medio de mecanismos de información destinados principalmente a los beneficiarios directos, es un elemento central de cualquier política pública social; en este sentido, consideramos que deben financiarse instancias que propendan a efectivizar esto.

Es pertinente recalcar que la finalidad única y exclusiva de esta asignación de fondos es la de incentivar a las provincias y municipios a que adhieran al Programa en pos de fomentar esta actividad cuyo eje principal es el de garantizar el derecho a la vivienda única y de ocupación permanente.

En consideración de la existencia de diferentes operatorias y modalidades de acuerdo a los planes nacionales de fomento de acceso a la tierra y la vivienda, como así también los provinciales e incluso municipales, entendemos que es perentorio dejar abierto a la reglamentación la estipulación de las mismas. Consideramos que se tomará en cuenta el espectro de realidades provinciales particulares y que incluso estas cuestiones pueden dejarse al arbitrio exclusivo de las Provincias que participen del Programa.

Es preciso, que en este esfuerzo mancomunado, las Jurisdicciones gubernamentales colaboren de forma conjunta para gestar una política de similar magnitud y tendencia en todo el territorio nacional a fin de generar igualdad de condiciones en la cuestión de la regularización dominial orientada a los sectores más vulnerables. El compromiso provincial para condonar la totalidad de los costos administrativos del trámite de la regularización dominial social como así también los impuestos y tasas sobre los bienes inmuebles, constituye un eje central a desarrollarse en función de estos objetivos.

Por todo lo expuesto hasta aquí, solicitamos a los señores diputados de esta Honorable Cámara que nos acompañen con la aprobación del presente Proyecto de Ley.