El Senado y Cámara de Diputados...

DEROGACIÓN DEL DECRETO 1394/08 POR INCONSTITUCIONALIDAD Y NULIDAD ABSOLUTA E INSANABLE

Art. 1.- Derógase el Decreto 1394/08 por resultar inconstitucional y de nulidad absoluta e insanable.

Art. 2.- Las autoridades del Banco Central de la República Argentina no podrán ejercer acción alguna tendiente a dar cumplimiento con el citado decreto 1394/08, ni ninguna instrucción similar, hasta tanto el Congreso de la Nación sancione una ley específica que así lo disponga, bajo apercibimiento de recibir las sanciones administrativas y penales correspondientes al incumplimiento de los deberes de funcionario público, si no resultare aplicable una penalidad mayor.

Art. 3.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

El presente proyecto propone derogar por inconstitucionalidad y nulidad absoluta e insalvable, el Decreto 1394/08 cuyo artículo 1 establece: "Dispónese la cancelación total de la deuda contraída con el Club de París (sus países miembros con acreencia vencida o a vencer respecto de la República Argentina) con reservas de libre disponibilidad que excedan el porcentaje establecido en el artículo 4º de la Ley Nº 23.928 y sus modificatorias, de modo que resulte de efecto monetario neutro."

La derogación del decreto se fundamenta en las siguientes razones

1. Es atribución del Congreso arreglar la deuda

Corresponde al Congreso la decisión respecto del pago o no de la deuda externa del país en virtud de lo establecido por los arts. 4 y 75 inc. 4 y 7 de la Constitución Nacional. El art. 4 establece que el Tesoro Nacional se forma, entre otros recursos, con "los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional". Este principio es reiterado por el art. 75, al fijar las atribuciones del Congreso, señalando que corresponde a éste "contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación" (inc. 4) y "arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación" (inc. 7).

Alberdi, en el "Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina" (Cap. V), expresa que "ese poder es exclusivamente del Congreso, según la disposición del art. 17 de la Constitución".

La CSJN ha reafirmado ese principio, al señalar -con citas de Joaquín V. González y el mismo Alberdi- que "En suma, son atribuciones del Congreso la de decretar y contraer empréstitos que integrarán la deuda pública, y la de decidir la financiación, refinanciación, y rescate de tal deuda" (CS, 10/12/1996, "Brunicardi, Adriano c/Estado Nacional", Fallos 319:2886, cons. 6, fallo unánime, énfasis agregado).

Si bien la práctica legislativa reconoce diferentes supuestos de delegación de tal facultad en el PEN (Carta Orgánica del BCRA -arts. 1 y 18 inc "b", texto ley 20.539-; Ley de Ministerios -ley 22.520-; Ley Permanente de Presupuesto -16.432, modif. por Ley 20.548-; Ley de Administración Financiera -art. 65, ley 24.156, actualmente vigente-; art. 6, Ley 25.565; art. 7, Ley 25.525), y la Corte Suprema ha admitido expresamente la posibilidad de que el Congreso ejerza su facultad mediante la intervención a posteriori, al momento de aprobar la Ley de Presupuesto (lo que no constituirá, en opinión del Alto Tribunal, una delegación legislativa -cons. 13, in re "Brunicardi"-), lo cierto es que la facultad primaria en la materia corresponde al Congreso de la Nación. En esto coincide la doctrina (por ej., García Lema, Alberto M., "Bases constitucionales y legales del proceso de reestructuración de la deuda pública", en Elespe, Douglas R. -Director-, Default y Reestructuración de la Deuda Externa, Suplemento Especial La Ley, noviembre de 2003, p. 34; Gelli, María A., Constitución de la Nación Argentina -Comentada y Concordada-, 3ra edición, Editorial La Ley, Buenos Aires, 2006, p. 657) y la Corte Suprema (cons. 6, in re "Brunicardi", ya citado; CS, 05/04/2005, "Galli, Hugo G. c/Estado Nacional", Fallos 328:690, cons. 17, voto de los jueces Maqueda y Highton de Nolasco; cons. 8, voto de los jueces Lorenzetti y Zaffaroni).

Aún cuando se ha admitido la posibilidad de delegar en el PEN (y aun subdelegar en el MECON) la realización de gestiones para el arreglo de la deuda (Gelli, Maria A., op. cit., p. 662), lo cierto es que el Congreso debe necesariamente tomar intervención, sea fijando las bases de delegación y el plazo de ejercicio de las mismas (art. 76 CN), sea mediante su participación directa a posteriori (al debatir el presupuesto) o mediante la decisión especial (conforme doctrina del precedente "Brunicardi"), respecto de una negociación en particular, expresada en una ley especial. Este principio general está receptado, además, en la propia Ley de Administración Financiera, que en su art. 60 establece que: "Las entidades de la Administración Nacional no podrán formalizar ninguna operación de crédito público que no está contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley específica". Seguidamente determina las bases que debe fijar la ley de presupuesto, y luego (acá está el problema, sobre todo a la luz de la doctrina de la CS sobre la intervención del Congreso ya explicada) exceptúa del cumplimiento de todos estos requisitos a las operaciones que formalice el PEN con los organismos financieros internacionales de los que forma parte (el "Club de París" no reúne bajo ninguna forma tal calidad).

Además, todas las referencias de la LAF implican "renegociación", JAMÃS PAGO (art. 65, ley 24.156). Y el art. 66 dice que las operaciones de crédito en contravención a la ley son NULAS. Si es parte del concepto de operación de crédito su cancelación, entonces el pago no puede ser decidido sin intervención del Congreso (arts. 4, 75 inc. 7 CN; doctrina del precedente "Brunicardi", art. 66, ley 24.156).

2. La Carta Orgánica del BCRA solo habilita el pago a organismos financieros internacionales, y con límites precisos, y el Club de Paris, a diferencia del FMI no es un organismo financiero internacional.

El art. 3º de la Carta Orgánica del BCRA es elocuente al destacar que "...En la formulación y ejecución de la política monetaria y financiera el Banco no estará sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones del Poder Ejecutivo nacional.

El Banco no podrá asumir obligaciones de cualquier naturaleza que impliquen condicionar, restringir o delegar sin autorización expresa del Honorable Congreso de la Nación, el ejercicio de sus facultades legales." En consecuencia el BCRA es un organismo autónomo del PEN, tanto en la formulación y ejecución de su política como en la cesión de las reservas internacionales como implicaría si se da curso a esta medida.

Por otro lado en el mismo art. 19º se dictamina la prohibición del banco para "a) Conceder préstamos al gobierno nacional, a los bancos, provincias y municipalidades, excepto lo prescripto en el artículo 20; b) Garantizar o endosar letras y otras obligaciones del gobierno nacional, de las provincias, municipalidades y otras instituciones públicas;"

Asimismo, si estuviéramos ante un Organismo Multilateral de Crédito, el art. 20º "El Banco podrá hacer adelantos transitorios al Gobierno Nacional hasta una cantidad equivalente al DOCE POR CIENTO (12%) de la base monetaria ...además, otorgar adelantos hasta una cantidad que no supere el DIEZ POR CIENTO (10%) de los recursos en efectivo que el Gobierno Nacional haya obtenido en los últimos doce meses. En ningún momento el monto de adelantos transitorios otorgados, excluidos aquellos que se destinen exclusivamente al pago de obligaciones con los organismos multilaterales de crédito, podrá exceder el DOCE POR CIENTO (12%) de la base monetaria, tal cual se la define más arriba "

Pero el Club París no es un Organismo Multilateral de Crédito, sino un grupo informal de acreedores oficiales.

La clasificación de las estadísticas de la Deuda Pública del Estado Nacional confeccionada por la Secretaría de Finanzas del Ministerio de Economía establece una clara diferenciación entre los Organismos Financieros Internacionales y los acreedores oficiales donde está el Club París.

En la misma línea se destaca el "Estudio Especial Sobre la Deuda Pública con Organismos Oficiales, Banca Comercial y Otros Acreedores realizado por la Gerencia de Deuda Pública de la AGN", con fecha del mes de octubre del 2005. El mismo destaca que "este documento se presenta un análisis de los componentes de este segmento que se adeudan al Club de París y a países integrantes de dicho grupo." ¨La información estadística utilizada y las Minutas suscriptas en el marco del Club de París fueron provistas por la Oficina Nacional de Crédito Público, del Ministerio de Economía y Producción."

También se enfatiza que "el Club de París es un grupo informal de acreedores oficiales, integrado por los siguientes diecinueve miembros permanentes: Alemania, Austria, Australia, Bélgica, Canadá, Dinamarca, EE.UU., España, Federación Rusa, Finlandia, Francia, Holanda, Irlanda, Italia, Japón, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza."

Por otra parte, el propio Decreto de Necesidad y Urgencia 1472/08 que amplia las asignaciones presupuestarias, (entre otras cuestiones que implican los pasivos públicos por dos razones: tomar deuda y ampliar las garantías del Tesoro Nacional) pretende reformar la Carta Orgánica del BCRA, pese a que está prohibido modificar otras leyes cuando se trata la ley de presupuesto, a los fines de poder habilitar el pago al Club de París. Otra muestra evidente de que la Carta Orgánica vigente no lo permite. A confesión de parte, relevo de prueba.

3. Inconveniencia económica del pago al Club de Paris en los términos del decreto que se propone derogar

Entre las diferentes respuestas de los agentes económicos a esta coyuntura se destaca una importante "dolarización" de los activos locales como una fuga de capitales al exterior. El mismo BCRA destaca en el último Informe del Balance Cambiario que "la prolongación de las turbulencias en los mercados financieros internacionales, sumado a un desalineamiento de la demanda de dinero sin relación alguna con la situación del sistema financiero ni los fundamentos macroeconómicos locales, derivaron en un proceso de cambio de portafolio a favor de activos externos."

En dicho Informe se resalta que esta demanda de divisas generó un "saldo negativo de la cuenta capital y financiera por unos US$ 8.440 millones, producto del cambio de portafolio en favor de activos externos del período. Este resultado negativo fue parcialmente compensado por el superávit del sector público y BCRA (US$ 1.198 millones)...".

Esto aún cuando el saldo de las balanzas comercial y de pagos continúa siendo positivo, esta brecha se reduce vertiginosamente. Lo que obligó al Banco Central a desprenderse de reservas para evitar que la volatilidad en mercado de cambios se amplifique. "Las ventas de divisas del BCRA en el mercado local de cambios totalizaron US$ 2.740 millones, monto equivalente a sólo el 5% del stock de reservas internacionales de US$ 50.464 que se registraba a fines de marzo de 2008. Adicionalmente, se utilizaron unos US$ 850 millones para la compra de títulos valores con liquidación en moneda extranjera y el otorgamiento de pases activos en moneda extranjera al sistema financiero." "Las ventas netas de divisas por parte del BCRA en el mercado de cambios constituyeron la principal explicación de la disminución trimestral por US$ 2.948 millones de las reservas internacionales del BCRA."

Por otro lado, cuando se enfatiza la solvencia del Banco Central poniendo el foco en el elevado nivel de las Reservas Internacionales, se pierde de vista los significativos pasivos (LEBAC y NOBAC) que ha tenido que crear el BCRA para acumular dichos activos, como así también las acreencias que el mismo tiene con el Tesoro Nacional a partir del pago al FMI como de los adelantos Transitorios.

En la misma línea, en el citado Informe de la AGN sobre la deuda pública del Estado Nacional, se examinan "las características más sobresalientes de las distintas negociaciones efectuadas en el marco del Club de París y tomando en cuenta las alternativas más novedosas en materia de tratamiento de deudas soberanas" de modo de presentar diferentes escenarios de refinanciaciones, estructuras de pago como así también el Valor Presente de cada una de ellas. Estos resultados condensan "...sus pautas de funcionamiento, antecedentes de renegociaciones recientes de este Club de acreedores soberanos", también "una síntesis histórica de la vinculación entre la Argentina y el Club de París". En ningún de los escenarios de refinanciación se llegó siquiera a considerar el pago anticipado de la deuda con el citado club.

Que, por lo señalado, toda manifestación de pago debería hacerse buscando reprogramar los vencimientos a plazos más largos y con un período de gracia que no debilite las reservas internacionales del país-

Asimismo, dada la delicada situación del sistema financiero internacional, con las implicancias recesivas y de duración incierta que se expanden del mundo desarrollado a los países emergentes, no resulta de buena administración financiera debilitar las reservas del Banco Central, con pagos al contado de deuda vencida y no vencida.

En virtud de lo expuesto, solicitamos la aprobación de este proyecto de ley.