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PROYECTO DE TP
Expediente 5187-D-2015
Sumario: CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE OBLIGACIONES ALIMENTARIAS, ADOPTADA EN MONTEVIDEO, URUGUAY, EL 17 DE JULIO DE 1989 - LEY 25593: SE OTORGA JERARQUIA CONSTITUCIONAL.
Fecha: 23/09/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 128
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º - Otórguese jerarquía
constitucional a la Convención Interamericana sobre Obligaciones Alimentarias,
adoptada en Montevideo el 17 de julio de 1989, y que fuera aprobada por la ley
25.593.
Artículo 2° - Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Este proyecto toma como base el
proyecto presentado durante mi anterior mandato, tramitado bajo el Expte. 6772-
D-04.
La Convención Interamericana sobre
Obligaciones Alimentarias, que fuera receptada por el Poder Legislativo a través de
la ley 25.593, tiene como objetivo fijar reglas claras en lo relativo a las
obligaciones alimentarias cuando el acreedor de alimentos tenga su domicilio o
residencia habitual en un Estado parte y el deudor de ellos tenga su domicilio o
residencia habitual, bienes o ingresos en otro Estado parte. Los sujetos tutelados
son los niños menores de 18 años, pero la convención también regula las
obligaciones alimentarias derivadas de relaciones matrimoniales entre cónyuges o
entre quienes hayan sido tales.
Otorgar jerarquía constitucional a este
tratado implica que las obligaciones alimentarias se incorporen al "bloque de
constitucionalidad federal" según lo previsto por nuestra Carta Magna en su
artículo 75 inciso 22. Es decir, implica el reconocimiento político de la universalidad
de la obligación estatal por la tutela del derecho de percibir sustento digno.
I. La jerarquía constitucional de los
tratados sobre derechos humanos
La reforma constitucional de 1994
receptó principios jurisprudenciales nacionales así como también una tendencia
propia del derecho comparado. Así, el constituyente creó una jerarquía normativa
según la cual junto a la Constitución se encuentran los convenios sobre derechos
humanos que la propia Constitución enumera; pero además, los que en el futuro
tras ser aprobados por el Poder Legislativo sean explícitamente dotados de
jerarquía constitucional por éste a través de las dos terceras partes de la totalidad
de los miembros de ambas Cámaras. He ahí lo que la doctrina ha denominado
"bloque de constitucionalidad federal" (Germán Bidart Campos en Manual de la
Constitución reformada, Ediar, Buenos Aires, 1996, pp. 345-348). El resto de los
acuerdos internacionales poseen una jerarquía inferior a esta normativa pero
superior a las leyes de acuerdo con lo previsto por el artículo 75 inciso 22 y 24 de
la Constitución Nacional.
En materia de instrumentos
internacionales sobre derechos humanos, el artículo 75 inciso 22 concede jerarquía
constitucional a dos declaraciones y ocho convenios, y como ya se señaló, a ellos
se sumarán los acuerdos que el legislador incorpore según el régimen de mayorías
agravadas. Por otra parte, prevé que los mismos no derogan artículo alguno de la
primera parte de la Constitución y que desde el punto de vista hermenéutico,
deben ser considerados complementarios de los derechos y garantías en ella
reconocidos. También se establece que dichos acuerdos sólo podrán ser
denunciados por el Poder Ejecutivo, previa aprobación de las dos terceras partes
de la totalidad de los miembros de ambas Cámaras.
El Poder Legislativo ha utilizado su
facultad para dar jerarquía constitucional a tratados internacionales de derechos
humanos en dos oportunidades: en el caso de la Convención Interamericana sobre
la Desaparición Forzada de Personas (ley 24.820 del 30 de abril de 1997), así
como en el caso de la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de
Lesa Humanidad (ley 25.778 del 20 de agosto de 2003).
Desde la perspectiva jurisprudencial,
con anterioridad a la reforma de 1994 la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
"Ekmekdjian contra Sofovich" ("Fallos" 311:2497) se había pronunciado a favor de
la superioridad de los tratados en relación a las leyes. Luego de la reforma, en el
fallo "Giroldi" ("Fallos" 318:1514) la Corte profundiza lo antedicho y señala que los
tratados rigen en nuestro territorio de la misma manera en la que lo hacen
internacionalmente; para ello, es necesario atender a las sentencias y opiniones
consultivas de los organismos internacionales que explicitan las particularidades de
los diferentes instrumentos.
Desde el punto de vista político,
otorgar jerarquía constitucional a los tratados internacionales que aclaran,
especifican e inclusive crean nuevos derechos y garantías, significa invitar a
recuperar el programa normativo en una dimensión específica: "ponerle límites al
Estado y racionalizar el juego político de las instituciones" (Alberto Binder en
"Significado histórico político de la incorporación de tratados de derechos humanos
a la Constitución Nacional" en Protección internacional de derechos humanos,
publicación de la Subsecretaría de Derechos Humanos, 1999, p. 11). El
reconocimiento de la jerarquía constitucional de un tratado de derechos humanos
implica ir más allá de su ratificación, ya que a través de ella el Estado se
compromete a garantizar la efectividad de tales derechos y a responder ante los
organismos internacionales en caso de incumplimiento. Este "ir más allá" se vincula
con la importancia institucional y política que el Estado acuerda a lo tutelado en el
tratado. No sólo se impone límites a sí mismo, sino que reconoce esos límites
como inescindibles de su propia existencia.
II. El derecho alimentario en el orden
internacional
Puede definirse el derecho de
alimentos como aquel que tiene todo individuo para obtener todo aquello que
necesita para vivir y desarrollar sus capacidades en plenitud. De esta manera, no
se limita al derecho de recibir alimentos propiamente dichos, sino que incluye lo
necesario para estar bien nutrido, vestirse, tener un techo, recibir educación y
asistencia médica. Este tipo de obligaciones surgen tanto del hecho del nacimiento
como del matrimonio y en algunos casos, de su disolución legal.
En el ámbito internacional, el derecho
alimentario se encuentra tutelado por la Convención sobre los Derechos del Niño,
la Convención sobre la Obtención de Alimentos en el Extranjero y la Convención
Interamericana sobre Obligaciones Alimentarias.
II.I Convención sobre los Derechos
del Niño
La Convención sobre los Derechos del
Niño forma parte del señalado "bloque de constitucionalidad federal" por su
inclusión expresa en el artículo 75 inciso 22 desde 1994. En lo que se refiere al
derecho alimentario de los niños, es importante destacar, como marco de
referencia, los siguientes artículos:
3.1. En todas las medidas
concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de
bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos
legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior
del niño.
3.2. Los Estados parte se
comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios
para su bienestar teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres,
tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán
todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas.
6.2. Los Estados parte garantizarán
en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño.
18.1. Los Estados parte pondrán el
máximo empeño en garantizar el reconocimiento del principio de que ambos
padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo
del niño.
Incumbirá a los padres o, en su caso,
a los representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y el
desarrollo del niño. Su preocupación fundamental será el interés superior del
niño.
27.1. Los Estados parte reconocen el
derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental,
espiritual, moral y social.
27.2. A los padres u otras personas
encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar,
dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean
necesarias para el desarrollo del niño.
27.3. Los Estados parte, de acuerdo
con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, adoptarán medidas
apropiadas para ayudar a los padres y otras personas responsables por el niño a
dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia
material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el
vestuario y la vivienda.
II. II. La Convención sobre la
Obtención de Alimentos en el Extranjero
La Convención sobre la Obtención de
Alimentos en el Extranjero fue celebrada en Nueva York el 29 de mayo y 20 de
junio de 1967. La Argentina la incorporó a su normativa interna a través de la ley
17.156 del 24 de enero de 1967. Y según ya se ha señalado, desde 1994 este
tratado tiene jerarquía superior a las leyes nacionales.
Esta convención fue auspiciada por la
Organización de las Naciones Unidas con el objetivo de facilitar los trámites
judiciales que se tengan que realizar en el extranjero para poder obtener una
pensión alimenticia por quien tiene el derecho a ella. De este instrumento
corresponde destacar que, dada la especial importancia del derecho alimentario, se
hace necesario prever reglas y mecanismos muy claros que permitan la celeridad
en la obtención de alimentos.
II. III. La Convención Interamericana
sobre Obligaciones Alimentarias
La Convención Interamericana sobre
Obligaciones Alimentarias a diferencia de la recién citada, sólo obliga a su
cumplimiento a los Estados integrantes de la OEA que la hubieran ratificado. Es
decir que si bien la Argentina está obligada a su cumplimiento, otorgarle jerarquía
constitucional implica dar ese paso "más allá" del que hablábamos en los
apartados anteriores. A continuación, realizamos una breve sistematización sobre
su contenido y alcances.
a) Conceptos generales
El objeto que persigue la convención
es determinar cuál es el derecho aplicable en las controversias relativas a los
alimentos y las autoridades competentes para conocer de las mismas. Como
requisito indispensable para la aplicación de la convención se señala la
circunstancia de que el acreedor alimentario tenga su domicilio o residencia
habitual en un Estado parte y el deudor alimentario tenga su domicilio, residencia
habitual, bienes o ingresos en otro Estado parte. También para la aplicación de la
convención, cuando se trate de menores, que es el tema que nos ocupa, se señala
que sólo se considerará menor a quien no haya cumplido la mayoría de edad (18
años).
La convención, en congruencia con el
derecho de igualdad establecido en los documentos internacionales de derechos
humanos, establece que los acreedores alimentarios deben ser tratados sin
distinción alguna por cuanto a los procedimientos para la obtención de los
alimentos, su nacionalidad, raza, sexo, religión, filiación, origen, situación
migratoria o cualquier otra forma de discriminación.
b) Conflicto de leyes
En lo relativo a los posibles conflictos
de leyes, la convención presenta dos reglas fundamentales que tienden a
establecer un criterio para determinar en cada caso concreto en qué consistirá la
obligación alimentaria, y quiénes podrán tener la calidad de acreedores y deudores
alimentarios. En primer lugar, el criterio que se adoptará para la elección del
derecho aplicable será el de quien resulte más favorable al acreedor alimentario,
que en este caso será el niño, que podrá ser el del Estado del domicilio o
residencia del acreedor o el del deudor.
En segundo lugar, se fijan
limitativamente cuáles serán las materias que podrán ser regidas por la legislación
más favorable al acreedor y que se refieren a la determinación del monto de la
pensión alimenticia, así como los plazos y montos en los que deberá ser cubierta, y
a la determinación de quienes pueden demandar los alimentos en representación
del menor, así como cualquier otra condición que determine la ley para acreditar el
derecho a exigir alimentos.
c) Autoridades competentes
Se considera que para cada caso
concreto serán autoridades competentes el juez o autoridad del Estado del
domicilio o de la residencia habitual del acreedor, del deudor o el juez o autoridad
del Estado en el cual el deudor alimentario cuente con bienes personales tales
como, posesión de bienes, percepción de ingresos o cualquier otra fuente de
ingresos económicos.
En lo relacionado al aumento o
disminución de la cuantía de la pensión alimenticia, existe un criterio de
competencia en el siguiente sentido: para el primer caso será competente
cualquiera de las autoridades antes señaladas; pero para el segundo sólo se
considerarán competentes para conocer a aquellas que antes hubieran conocido de
la fijación de la misma.
También se consideran para efectos
de representación a las autoridades diplomáticas o consulares, las que
funcionarán, en algunos casos, como intermediarios entre los demandantes de la
pensión alimenticia y el juez.
Las autoridades jurisdiccionales de los
Estados parte en esta convención ordenarán y ejecutarán, a solicitud de parte o a
través del agente diplomático o consular correspondiente, las medidas
provisionales o de urgencia que tengan carácter de territorial y cuya finalidad sea
garantizar el resultado de una reclamación de alimentos pendiente por
instaurarse.
d) Eficacia de las sentencias emitidas
en el extranjero
Para que las sentencias dictadas por
las autoridades competentes en el extranjero tengan validez, en el Estado donde
tienen que ser ejecutadas será necesario que se cumpla con siete requisitos
fundamentales y que necesariamente deberán haberse cumplido durante el
proceso.
El primer requisito se relaciona con la
competencia internacional de la autoridad, la que deberá quedar acreditada en los
términos ya señalados en el inciso anterior. El segundo y el tercero establecen que
todas las actuaciones ejercitadas ante el juez durante el proceso, y que sean
requeridas por la convención, especialmente la sentencia, deberán encontrarse
debidamente traducidas al idioma oficial del Estado donde se vaya a ejecutar la
sentencia, así como legalizadas. El cuarto se refiere a la formalidad que deben
tener tanto la sentencia como cualquier otro documento anexo con el fin de que
no quepa duda sobre su autenticidad, y el quinto establece que la sentencia debe
tener el carácter de cosa juzgada en el Estado donde fue dictada. El sexto requisito
apunta a que el demandado haya sido debidamente notificado y emplazado de
acuerdo con el derecho, y el séptimo se refiere a que se haya garantizado la
defensa de las partes durante el proceso.
Se habla en la convención del
beneficio de una declaración oficial de pobreza hecha en favor del acreedor
alimentario en el Estado parte en el que hace su reclamación de alimentos, la que
en caso de existir deberá reconocerse en el Estado parte en el que se tenga que
ejecutar la sentencia. Dicho beneficio consistirá en que el Estado parte en que se
encuentre el beneficiario de tal declaración o donde se ejecute la sentencia deberá
prestarle asistencia judicial gratuita.
Para que se pueda dar la intervención
de las autoridades en los casos de las medidas provisionales o de urgencia sólo
será necesario que los bienes o ingresos del deudor alimentario se encuentren
dentro del territorio donde se están promoviendo las medidas provisionales o de
urgencia. Claro que el hecho de que éstas se otorguen no implica por sí el
reconocimiento de la validez de la sentencia o la obligación de ejecutar la
sentencia que en su momento se dictare si no se cumple con los requisitos ya
señalados.
e) Rechazo del cumplimiento de las
sentencias
Los Estados parte sólo podrán
rehusarse a cumplir con las sentencias o con el derecho extranjero aplicable,
cuando alguno de ellos lo considere manifiestamente contrario a su derecho.
III. Ultimas consideraciones
La protección que se debe dar a los
niños en relación a su derecho a percibir alimentos en sentido amplio, se basa en
su situación de vulnerabilidad en relación con los adultos. Un niño aún no ha
alcanzado su pleno desarrollo biológico, psíquico y tampoco social, y por esta
razón es necesario que existan normas que tutelen de manera diferenciada sus
derechos. En el caso de la obtención de alimentos, las autoridades
correspondientes deben considerar el "interés superior de los niños", priorizando
siempre sus intereses por sobre los de sus padres o los de quienes la ley señale
como responsables en cada caso concreto.
Pero, los niños no son los únicos
sujetos especialmente tutelados en lo que a obligaciones alimentarias concierne,
puesto que según lo expuesto es dable que a raíz de un matrimonio o de su
disolución también se hubiere generado este tipo de acreencias. Ello responde a
que en determinados casos uno de los sujetos puede encontrarse en la
mencionada situación de vulnerabilidad.
En atención a las argumentaciones
expuestas, solicito el acompañamiento de los Sres. Diputados para la aprobación
del presente proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| PEREZ, ADRIAN | BUENOS AIRES | FRENTE RENOVADOR |
| ESPER, LAURA | BUENOS AIRES | FRENTE RENOVADOR |
| ALEGRE, GILBERTO OSCAR | BUENOS AIRES | FRENTE RENOVADOR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| RELACIONES EXTERIORES Y CULTO |