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PROYECTO DE TP
Expediente 5072-D-2011
Sumario: MODIFICACION DEL PRESUPUESTO GENERAL DE GASTOS Y RECURSOS DE LA ADMINISTRACION NACIONAL PARA EL EJERCICIO 2011; SUSPENSION DE LA DELEGACION DE FACULTADES LEGISLATIVAS ESTABLECIDAS EN EL ARTICULO 1 DE LA LEY 26124.
Fecha: 11/10/2011
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 150
El Senado y Cámara de Diputados...
DEL PRESUPUESTO GENERAL DE
GASTOS Y RECURSOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL
Artículo 1°.- Modifícase el presupuesto
vigente para el ejercicio 2011 (de acuerdo con la Ley de Presupuesto de la
Administración Nacional para el Ejercicio 2010, Ley 26.546, prorrogada en los
términos del Decreto Nº 2.053 de fecha 22 de diciembre de 2010), ampliando la
estimación del Cálculo de Recursos Corrientes de la Administración Nacional en
reconocimiento de los recursos adicionales a los presupuestados ya percibidos.
Efectúese dicha ampliación de acuerdo con el detalle que se consigna a continuación,
según surge del mensaje del Proyecto de Ley de Presupuesto General de la
Administración Nacional para el Ejercicio Fiscal del año 2012 enviado por el Poder
Ejecutivo Nacional a este Congreso el día 15 de septiembre de 2011:
Art. 2°.- Modifícase el Presupuesto de la
Administración Nacional para el Ejercicio 2011, ampliando los créditos asignados de
acuerdo con el siguiente orden de prioridades:
1. Incremento de las prestaciones y de la
cobertura del Programa de Asignaciones Familiares
- Reflejando los incrementos
producidos de Asignaciones Familiares y la Asignación Universal por Hijo.
- Reflejando la implementación de la
Asignación por Embarazo para Protección Social.
- Extendiendo la cobertura de la
Asignación Universal por Hijo a la población sin cobertura.
2. Atención del resto de las prestaciones
del Sistema Integrado Previsional Argentino
- Reflejando los incrementos
automáticos que se derivan de la aplicación de la Ley 26.417 de Movilidad de las
Prestaciones del Régimen Previsional Público.
- Asignando los créditos necesarios
para iniciar la recomposición de los haberes en función de los criterios establecidos por
la Corte Suprema de la Nación en el fallo "Badaro, Valentín c/ANSES sobre reajustes
varios" y relacionados.
3. Atención de las transferencias del Fondo
Federal Solidario.
4. Atención de los incrementos salariales
otorgados durante el ejercicio 2011 por los organismos que componen la
Administración Nacional.
5. Ampliación de los créditos de gastos
necesarios para la atención de los incrementos de precios que se hayan producido en
las erogaciones relacionadas al mantenimiento del funcionamiento de la
Administración Nacional, para aquellos gastos que de acuerdo con el clasificador
vigente pertenezcan al inciso 2 -bienes de consumo- e inciso 3 -servicios no
personales-.
La ampliación de los créditos se realizará
de acuerdo con el detalle de los importes que se consigna a continuación:
Art. 3°.-El Jefe de Gabinete de Ministros
deberá aplicar los excedentes que se verifiquen a partir de lo establecido por los
artículos 1° y 2° precedentes a la capitalización del Fondo de Garantía de
Sustentabilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino.
Art. 4°.- El Jefe de Gabinete de Ministros
ampliará los créditos asignados por la presente Ley a nivel de las partidas limitativas
establecidas en la Decisión Administrativa Nº 2 de fecha 11 de enero de 2010,
complementando la misma.
Art. 5°- Suspéndase por el resto del
ejercicio fiscal 2011 la delegación de facultades legislativas establecida mediante el
artículo 1° de la Ley 26.124, lapso en el que regirá el texto original del art. 37 de la Ley
24.156. Asimismo, durante dicho período el incremento de las partidas que refieran
gastos reservados y de inteligencia sólo podrá disponerse por el Congreso de la
Nación.
Art. 6°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo
Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La actual administración y la que la
precedió se han caracterizado, entre otros aspectos, por asumir la mayor cantidad de
atribuciones posibles, en especial a expensas del Poder Legislativo.
El uso frecuente e indebido de los decretos
de necesidad y urgencia, las facultades delegadas y la promulgación parcial de leyes
han sido tal vez la parte más relevante de los instrumentos destinados a tal fin, al
menos hasta el año 2010. Esto es, se ha concentrado en el Poder Ejecutivo Nacional el
manejo discrecional de los recursos públicos, que se emplean con el propósito de
lograr la subordinación política de quienes los necesitan.
En el año 2011 se produjo un incremento a
niveles insospechados en el nivel con el que el Poder Ejecutivo se ha arrogado
atribuciones legislativas, al fomentar este con sus acciones que no hubiera para el año
fiscal 2011 un presupuesto sancionado, algo absolutamente inédito en la historia
argentina en contextos de relativa estabilidad macroeconómica.
Previamente, la única instancia de
gobierno sin presupuesto (1990) estuvo relacionada con una gravísima crisis
macroeconómica y con la ausencia de las prácticas instituidas por una aún no
sancionada Ley de Administración Financiera (LAF), que organizara la práctica
presupuestaria. Aún durante la feroz crisis de la salida de la convertibilidad, el
gobierno pudo contar con el necesario instrumento legal a tan sólo dos meses de la
ruptura del régimen cambiario (la ley de presupuesto 2002 se sancionó con los ajustes
necesarios el 28 de febrero de ese año).
Así, el año 2011 quedará en la historia
presupuestaria equiparado con 1990, el otro año en que no hubo presupuesto, cuando
se experimentaron picos en la variación interanual de los precios de más del 20.000%
(mientras que, según este gobierno, el pico máximo que hemos experimentado en los
primeros ocho meses de este 2011 es del 10,6%).
Aún entre 1984 y 1989, cuando la alta
inflación, los desbalances macro e incluso la amenaza militar complicaban el ejercicio
presupuestario hubo, aunque bien entrados en el año (y en línea con la práctica
histórica), presupuestos sancionados, algo que el Poder Ejecutivo podría haber
intentado realizar reabriendo la discusión sobre el presupuesto, lo que declinó hacer
de manera muy prematura.
De hecho, desde la sanción de la LAF en
1992 sólo en 4 de los 19 presupuestos discutidos se logró la media sanción del
proyecto de ley de presupuesto en la Cámara de Diputados antes del 17 de noviembre
de cada año, fecha en que el Gobierno decidió dar por finalizada la discusión y
gobernar con un presupuesto prorrogado. Más aún, en 10 de esas 19 instancias la
media sanción de la Cámara de Diputados se logró recién en sesiones extraordinarias,
esto es, mucho más dentro del año que el momento elegido para dar por terminados
los intentos por sancionar el presupuesto. Corresponde recordar las palabras del Dip.
Rossi al momento de dar por cerrado el debate: "hace tres meses que estamos
discutiendo el Presupuesto, ¿ahora tiene que ser la Presidente la que convoque a
extraordinarias?" (1) .
Parte de la negativa a sancionar la ley de
presupuesto 2011, al menos en el discurso del oficialismo, provenía de su indisposición
a negociar modificación alguna al texto del proyecto. En ese sentido, podemos citar las
expresiones de Aníbal Fernández, quien negara dos días antes de continuar el
tratamiento del presupuesto la posibilidad de cambios en el mismo al sostener que
"tocar una variable complica la situación, sobre todo en cuestiones que se están
hablando en estos días como inflación, crecimiento y pago con reservas" (2) . Sin
embargo, desde 1984 en adelante sólo una vez se aprobó el proyecto de presupuesto
sin cambios, durante el año 2009. Otras declaraciones de Aníbal Fernández en ese
sentido son mucho menos adecuadas (3) , y es menester recordar que la prórroga del
presupuesto finalmente tuvo numerosas modificaciones.
Todo esto deja en evidencia que el
gobierno eligió gobernar sin presupuesto por conveniencia (4) ; hecho que contrasta
con la postura oficial de que la situación obedece a que le fuera impedido por el
accionar de otras fuerzas políticas. Así dio un nuevo paso en la destrucción de las
instituciones, al pasar de usar argucias (proyecciones macroeconómicas claramente
falaces) e instrumentos de dudosa constitucionalidad (Decretos de Necesidad y
Urgencia, de la forma en que fueran empleados) para hacerse de los excedentes y
posponer una real y honesta discusión del destino de los fondos públicos en el
Congreso. El Congreso es la institución natural para ello por diseño constitucional,
derecho comparado y hasta lógica política (la representación efectiva requiere de
poder discutir con consecuencias sobre los fondos públicos).
Por cierto, creemos que el instrumento del
que se valió para prorrogar el presupuesto, el artículo 27 de la LAF, constituye una
delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo previa a la reforma
constitucional de 1994. Como dicho artículo no se modificó desde entonces,
consideramos que está dentro de las facultades delegadas previas a dicha reforma que
se "cayeron" el 24 de agosto de 2010. Si bien celebramos la existencia de la norma,
que impide que se produzcan situaciones de "cierre del gobierno" como sucede donde
no existe la herramienta, hubiera sido correcto compatibilizar la práctica con el artículo
76 de la Constitución Nacional, o bien, disponerse a discutir el presupuesto 2011 con la
oposición como lo hicieran las administraciones precedentes. En el actual contexto,
esto no es sino una anécdota adicional que, sin embargo, estamos obligados a
señalar.
Hasta 2011, la asunción de competencias
legislativas había sido parcial, al disponerse de los excedentes de presupuesto
mediante decreto (además del abuso de las facultades delegadas).
Así, por citar algunos casos, ha ocurrido
con los decretos 1453/2002, 1148/2003, 917/2004, 1466/2005, 1856/2007, 1472/2008
y 1801/2009, utilizados cerca de la finalización del año fiscal para dar legalidad a gastos
no previstos en la Ley de Presupuesto sancionada por el Congreso. A través de ellos, el
Presidente ingresó en terrenos propios del órgano legislativo, lesionando el principio
de la separación de poderes sin que mediara ninguna circunstancia extraordinaria que
lo justificara, en los términos del artículo 99, inc. 3º, C.N.
Todos esos decretos tienen fecha posterior
al envío al Congreso del proyecto de ley de presupuesto para el año siguiente, del 15
de septiembre (5) (6) . Cada año, el Poder Ejecutivo ha reconocido con el envío del
proyecto de presupuesto para el año siguiente la notable subestimación del
presupuesto vigente, hecho que se ha repetido en este 2011. En todos los años se ha
producido la situación de que el presupuesto vigente es notoriamente inferior a los
créditos previstos por el mensaje de presupuesto para el año siguiente, siendo esos
mayores niveles reflejados típicamente hacia fines de noviembre.
Esta no es la única práctica opuesta al
derecho constitucional argentino. También se han asumido competencias legislativas
al modificarse el presupuesto mediante decretos de necesidad y urgencia (ejemplo de
ello son los decretos nros. 1748/2005, 2063/2006, 1856/2007 y 1472/2008), y al
promover una delegación legislativa, mediante la modificación del artículo 37 de la
LAF, (los famosos "superpoderes") también contraria tanto al espíritu como al texto
específico de la C.N. (arts. 75 inc. 8 y 76).
Entre 2004 y 2010 ha habido ampliaciones
y modificaciones presupuestarias aprobadas por fuera del Congreso de la Nación por
un monto total de 221.541 millones de pesos corrientes. De actualizarse esos pesos
corrientes, tomando en cuenta la inflación de cada uno de esos años, se obtendría que
el Poder Ejecutivo se autorizó para sí mismo y evitando a este Congreso de la Nación
más de un presupuesto de la Administración Pública Nacional cada 5 años.
La aprobación del presupuesto es una de
las funciones más eminentes del Congreso Nacional. En la ley de presupuesto se
traducen las políticas públicas en todos los campos. De ahí que la tradicional
calificación de "ley de leyes" que se le aplica a esa norma diste de ser hiperbólica, y
que subraya la gravedad el hecho de no contar con un presupuesto sancionado.
El Congreso Nacional debe reasumir
potestades que nunca debió haber resignado, ya sea en virtud de equivocados criterios
de eficiencia en la ejecución o del ejercicio más crudo del hiperpresidencialismo, según
el cual el presidente es el centro del sistema solar y los demás poderes, órganos e
instituciones deberían amoldarse a sus pretensiones, sin "poner palos en la
rueda".
Esa concentración del poder, que
encuentra en el manejo discrecional de los recursos públicos su principal fuente de
sustento, no puede admitirse más.
Se observa en la práctica un desvío entre el
marco formal y el funcionamiento real del proceso presupuestario que genera una
concentración de facultades en el Presidente. Por ello es imprescindible limitar la
discrecionalidad del Poder Ejecutivo y, a su vez, fortalecer las capacidades del
Congreso para el ejercicio del rol que le es asignado en la Constitución Nacional. Se
impone la necesidad de comenzar un proceso de recomposición y fortalecimiento de
las instituciones, en el que el equilibrio entre poderes representa una cuestión
central.
Es por ello que consideramos fundamental
la pronta sanción y puesta en funcionamiento de una Oficina de Presupuesto del
Congreso que lo dote de las necesarias herramientas técnicas para poder realizar de
manera efectiva la representación del pueblo.
En consecuencia, el presente proyecto
propone el sinceramiento de los números del presupuesto, adecuando la estimación
del Cálculo de Recursos Corrientes de la Administración Nacional y los créditos
autorizados de gasto al Poder Ejecutivo a lo que ya ha reconocido en el mensaje del
proyecto de ley de presupuesto 2012 para partidas determinadas y de acuerdo a las
prioridades que se desprenden del articulado (7) .Esto será un primer paso en la
necesaria normalización institucional, mediante la sanción de un presupuesto por el
Congreso de la Nación, en cumplimiento con el art. 75 inc. 8 de nuestra Constitución
Nacional.
Finalmente, corresponde señalar que la
mencionada re-estimación de recursos corrientes lleva al Poder Ejecutivo nacional a
reconocer la realidad que nosotros ya anticipábamos en nuestro dictamen de
presupuesto 2011, atacado entonces por el gobierno como un obstáculo para la
gestión. Calculábamos los recursos de la Administración Nacional en $ 411.200
millones versus los $ 374.505 millones del PEN. Nos es grato verificar que, aunque
inexplicablemente tarde, el gobierno nos da la razón al reestimar dichos recursos en $
413.533 millones, $ 38.357 millones más que su estimación original y prácticamente la
misma que lo estimado por nuestro presupuesto alternativo ($ 36.330 millones) (8) .
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GIL LAVEDRA, RICARDO RODOLFO | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| DE PRAT GAY, ALFONSO | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |