PROYECTO DE TP
Expediente 5069-D-2016
Sumario: "UNIDAD DE PRESUPUESTO NACIONAL - UPN -". CREACION EN EL AMBITO DEL H. CONGRESO DE LA NACION.
Fecha: 12/08/2016
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 105
El Senado y Cámara de Diputados...
PROYECTO DE LEY DE CREACIÓN DE LA UNIDAD DE PRESUPUESTO NACIONAL EN EL ÁMBITO DEL CONGRESO DE LA NACIÓN
Artículo 1°: OBJETO. Créase la Unidad de Presupuesto Nacional (UPN) como organismo descentralizado del Congreso de la Nación. La UPN es una entidad con personería jurídica propia e independencia funcional.
Artículo 2°: OBJETIVO. Su objetivo es brindar al Congreso de la Nación el asesoramiento técnico que requiere el efectivo cumplimiento tanto de su misión de aprobación y control del Presupuesto de la Nación, como de tratamiento de leyes con afectación e impacto presupuestario. Deberá proveer el análisis independiente, oportuno e imparcial necesario para la toma de decisiones presupuestarias en el ámbito del Poder Legislativo, promoviendo la participación de todos los integrantes del cuerpo y fortaleciendo la calidad del debate parlamentario.
La UPN será incorporada como estructura estable de asistencia a los legisladores en los Reglamentos de ambas Cámaras.
Artículo 3°: COMPETENCIAS. En cumplimiento de su misión la Unidad realizará las siguientes tareas:
a) Realizar proyecciones macroeconómicas que permitan un mejor análisis del proyecto de Ley de Presupuesto Nacional enviado por el Poder Ejecutivo Nacional.
b) Elaborar un informe detallado de todos los aspectos relativos a la estimación de recursos públicos, incluyendo exoneraciones y gastos tributarios, del proyecto de Ley de Presupuesto Nacional. También se incluirá el análisis sobre la relación entre la asignación presupuestaria y las metas físicas planteadas en el proyecto de Ley de Presupuesto Nacional. El informe se realizará previo a su tratamiento en la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados.
El plazo de presentación del informe es de 20 días contados desde la fecha de ingreso del proyecto a la Honorable Cámara de Diputados de la Nación.
c) Realizar informes trimestrales y un informe anual en el que se analice la ejecución y reestructuraciones del Presupuesto y el cumplimiento de las reglas fiscales existentes que afecten el Presupuesto Nacional. El control incluirá la evaluación de las metas físicas establecidas por el PEN a fin de echar luz sobre las prioridades de los gobiernos y sus políticas públicas.
d) Realizar informes de análisis sobre el Presupuestos Plurianual establecido en la Ley Nº 25.152.
e) Recabar y organizar la información de carácter económico procedente de organismos públicos y privados, para hacerla accesible a los integrantes de ambas Cámaras.
f) Realizar proyecciones presupuestarias y de impacto fiscal sobre los proyectos de ley que ingresan a las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras, las comisiones de Previsión y Seguridad Social y Finanzas de la Honorable Cámara de Cámara de Diputados de la Nación (HCDN), y las comisiones de Coparticipación Federal de Impuestos y de Economía Nacional e Inversión del Honorable Senado de la Nación (HSN).
g) Realizar cálculos de impacto fiscal, impacto distributivo y proyecciones sobre pedidos de estudios sectoriales, específicos, o de coyuntura económica.
h) Realizar análisis de proyectos de reforma sobre programas o jurisdicciones del Presupuesto Nacional elevados por miembros de ambas Cámaras o por el Poder Ejecutivo Nacional.
Con relación a las tareas referidas en el inciso f), la UPN dará prioridad a los proyectos de ley que efectivamente se incorporen en el temario de las comisiones enumeradas en dicho inciso para ser debatidos en su seno.
Para que la UPN se aboque a las tareas referidas en el inciso g) y h) del presente artículo, será necesario el requerimiento escrito de al menos 20 diputados o senadores. La UPN dará cumplimiento a estas solicitudes en el orden determinado por la fecha de aquellas.
Sin perjuicio de ello, la UPN establecerá un plan anual de realización de informes sectoriales al inicio de cada periodo legislativo.
Artículo 4º: Las comisiones del Congreso remitirán a la UPN toda la información con interés fiscal, financiero o económico necesaria para el cumplimiento de sus funciones.
Artículo 5°: RELACIÓN ENTRE LA UPN y EL PODER EJECUTIVO NACIONAL. El Poder Ejecutivo Nacional dirigirá a la UPN en tiempo y forma para que ésta pueda cumplir con su misión y funciones.
a) Copia del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional y Anexos.
b) Copia del Presupuesto Plurianual y ejecución presupuestaria trimestral -base devengado y base caja.
c) Copia autenticada de los informes trimestrales sobre ejecución presupuestaria contemplada en el artículo 2 de la ley 24.629.
d) Copia del informe de avance en la elaboración del proyecto de Presupuesto General de la Administración Nacional.
e) Copia de la Cuenta de Inversión.
f) Los decretos de necesidad y urgencia, resoluciones, decisiones administrativas u otro tipo de norma que modifique la ley de Presupuesto en un plazo de 5 días de dictadas.
g) Stock de la deuda pública trimestral y los servicios financieros de la misma, desagregada por moneda y por tipo de acreedor.
h) Nivel de ocupación del sector público nacional al 31 de diciembre y al 30 de Junio de cada año, diferenciando el personal de planta permanente y transitoria y el personal contratado.
i) La información sobre los Fondos Fiduciarios, incluyendo la evolución del capital, los resultados obtenidos y el estado de las obras o proyectos ejecutados.
j) Información elaborada en el marco del Programa de Evaluación de Calidad del Gasto instituido en la Ley N° 25.152.
k) La información presupuestaria que la UPN requiera sobre los Organismos que se encuentran fuera del Presupuesto.
l) Cualquier otra información relevante que la UPN le requiera a fines de poder cumplir con el ejercicio de sus funciones.
En ningún caso, el plazo de remisión podrá superar los veinte (20) días.
Artículo 6º.- A los fines de cumplir con sus funciones, la UPN podrá tener interconexión al/ a los:
a) Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF), SIDIF-Organismos Descentralizados, SIDIF Local Unificado (SLU),
b) Sistema Integral de Seguimiento y Evaluación de la Gestión (SISEG),
c) Sistema de Administración de Bienes del Estado Nacional (SABEN),
d) Sistema Integrado de Gestión y Análisis de Deuda (SIGADE),
e) Sistema de Unidades Ejecutoras de Préstamos Externos (UEPEX),
f) Sistema de Identificación y Selección de Familias Beneficiarias de Programas y Servicios Sociales (SISFAM) del SIEMPRO,
g) Sistema Nacional de Empleo Público,
h) a los sistemas de la Oficina Nacional de Contrataciones,
i) a los sistemas de la AFIP,
j) a los sistemas del SIPA,
k) y a los sistemas de ANSES.
En todos los casos, el Poder Ejecutivo asegurará el acceso en tiempo real y con el máximo nivel de desagregación existente en las bases de datos mencionadas, compatibles con las excepciones al derecho de acceso a la información pública establecidas en el Reglamento General del Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional en el Anexo VII del Decreto 1172/2003.
Artículo 7°: La UPN formará parte de las actividades del Grupo de Apoyo para la Elaboración del Presupuesto (GAEP) creado a través de la Resolución 236/2006, a través del Subsecretario de Presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.
Artículo 8°. La UPN mantendrá acciones de coordinación con el Programa de Evaluación de Calidad del Gasto instituido en el artículo 5° inciso d) de la Ley N°25.152
Artículo 9°: SANCIONES. Los funcionarios que incumplieren los deberes de remisión de información impuestos por esta ley en los artículos 4°, 5° y 6º serán responsables y pasibles de las sanciones disciplinarias que se establecen en el artículo 30 de la Ley Marco de Regulación del Empleo Público N° 25.164. La graduación de las medidas disciplinarias a aplicar, serán analizadas en cada caso particular dependiendo del nivel de gravedad de la falta cometida. Sin perjuicio de ello, en caso que corresponda, podrán caberles las responsabilidades previstas en las normas orgánicas respectivas y el Código Penal de la Nación.
Artículo 10°. ORGANIZACIÓN Y SELECCION DE AGENTES DE LA UPN. La Unidad estará dividida por áreas que correspondan a las tares descriptas en el Artículo 3°. Por ello y sin perjuicio de que se modifiquen o subdividan con posterioridad, las áreas básicas de la Unidad serán:
- Área de proyecciones, análisis y control presupuestario
- Área de análisis de impacto y solvencia fiscal de propuestas de ley
- Área de análisis de políticas y programas
- Área de coordinación interinstitucional
Artículo 11°: La Unidad de Presupuesto Nacional será conducida por un Director/a con rango equivalente a Secretario de Cámara. El/la Directora será seleccionado/a través de un concurso público abierto de oposición y antecedentes a cargo de un jurado de alto prestigio compuesto por al menos tres profesores universitarios titulares de materia afines y/o profesionales de reconocida trayectoria en la materia y los secretarios administrativos/directores de las comisiones de presupuesto de ambas Cámaras. La composición del jurado siempre deberá respetar una cantidad de miembros impares. La Secretaria Administrativa de la Cámara de Diputados de la Nación será el órgano encargado de organizar el concurso. El Director durará en el cargo cinco (5) años en sus funciones, siempre que observen buena conducta y mantengan un desempeño eficaz, pudiendo ser reelegidos. Deberá tratarse de una persona con títulos universitarios y/o posgrado, antecedentes relevantes en materias afines a las finanzas públicas, administración pública, derecho público, derecho presupuestario, auditoría, análisis fiscal, administración financiera, contabilidad, etc. Podrá ser removido/a de su cargo previo sumario por inconducta o mal desempeño, a través del voto de los dos tercios de los miembros de la Cámara de Diputados o Senadores.
Artículo 12°: Producida la preselección, la Secretaría Administrativa de la Cámara de Diputados publicará el nombre del/los candidatos preseleccionado y sus antecedentes en la página Web de la Cámara y en por lo menos dos (2) diarios de circulación nacional, durante tres (3) días.
Artículo 13°: Los ciudadanos en general, las organizaciones no gubernamentales, los colegios y asociaciones profesionales, las entidades académicas y de derechos humanos, podrán en el plazo de quince (15) días a contar desde la publicación del resultado del concurso oficial, presentar a la Cámara de Diputados de la Nación, por escrito y de modo fundado y documentado, las posturas, observaciones y circunstancias que consideren de interés expresar respecto de los incluidos en el proceso de preselección.
Artículo 14°: En un plazo que no deberá superar los quince (15) días a contar desde el vencimiento del establecido para la presentación de las posturas u observaciones, haciendo mérito de las razones que abonaron la decisión tomada, el jurado designará definitivamente al Director/a de la Unidad de Presupuesto Nacional.
Artículo 15°: El resto de los jefes de las áreas previstas en el artículo 6° de la presente y de los analistas de cada área que componen la Unidad serán seleccionados a través de concursos abiertos y públicos de oposición y antecedentes. La Cámara proveerá el personal administrativo, de soporte y equipamiento necesario para el funcionamiento adecuado de la UP.
Artículo 16º: En caso de producirse una vacancia para el cargo de Director, el Presidente de la Honorable Cámara de Diputados deberá arbitrar los medios necesarios para iniciar de inmediato el procedimiento que se establece en los artículos 11°, 12º, 13º, y 14º. Un jefe de área ocupará el cargo de forma provisoria.
Artículo 17°: PUBLICIDAD y GOBIERNO ABIERTO. Todo el conocimiento producido por la UPN, cualquiera fuera su formato de presentación, será considerado información pública y de libre acceso. Deberá estar disponible en tiempo real a través de la página de Internet de la Cámara de Diputados y del Honorable Senado de la Nación.
Artículo 18°. - La totalidad de la información que la UPN publique deberá adecuarse a los siguientes principios:
a) Accesibilidad: ser estructurada sobre documentos y recursos de información que faciliten la visualización, identificación y búsqueda de la información.
b) Interoperabilidad: cumplir los estándares tecnológicos para la interoperabilidad entre sistemas de información para la interacción entre organismos del Sector Público Nacional y entre éstos y los ciudadanos.
c) Reutilización: fomentar que la información sea publicada en formatos abiertos y sin protección que permitan su análisis, grabación y reutilización
Artículo 19º: Todos los informes que elabore UPN deberán detallar las metodologías y los supuestos empleados para efectuar los cálculos y las proyecciones macroeconómicas.
Artículo 20°: El Presupuesto Nacional preverá las partidas necesarias para el inicio del funcionamiento de la UPN mediante la reasignación de partidas y/o asignación específica dentro de la jurisdicción del Poder Legislativo. En los ejercicios posteriores, la UPN deberá regirse por las normas generales de la ejecución presupuestaria de la Administración Pública Nacional. La Unidad puede recibir donaciones, crédito y soporte nacional e internacional para el mejor desarrollo de su actividad.
Artículo 21°: La UPN podrá realizar convenios de cooperación con centros académicos, de investigación y organizaciones de la sociedad civil para el mejor cumplimiento de su misión. A los efectos administrativos y funcionales la Unidad mantendrá su relación con las Cámaras a través de las presidencias de cada una de ellas.
Artículo 22°: Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Este proyecto es una representación del proyecto 6232-D-2014 presentado por el Diputado Martín Lousteau, que perdió estado parlamentario y consideramos de fundamental aprobación.
El desarrollo es el aumento de las oportunidades y la capacidad de las personas para que puedan llevar la vida que desean. Implica una expansión de la educación, más salud, mayor seguridad en el futuro, mayor libertad y elevación del poder adquisitivo. Resulta obvio que todas estas mejoras en el estándar de vida requieren recursos. A su vez, para aumentar la cantidad de recursos que genera un país hay que mejorar su productividad. Es decir, lograr los resultados anhelados en menos tiempo y utilizando con mayor eficacia los recursos con los que contamos (el trabajo de las personas, el dinero que el Estado recauda, la tierra que se cosecha, las maquinas con las que se fabrican bienes, etc.). Ello es tarea tanto del sector privado, como del sector público; ya que la participación de este último en la economía Argentina llega al 45%.
A su vez, para aumentar su productividad, el sector público debe mejorar la calidad de sus políticas, las que en definitiva son el mecanismo a través del cual el Estado procura resolver los problemas que considera prioritarios para la población. Ese es el objeto de la Unidad de Presupuesto Nacional que este proyecto propone crear: se trata de incorporar en la estructura del Congreso de la Nación una unidad permanente, independiente y de alto nivel técnico, capaz de brindarles a los legisladores las herramientas de análisis necesarias para que puedan debatir y aprobar - o no aprobar- proyectos de ley con basamento en información presupuestaria detallada y elaborada especialmente para tal fin. El objetivo primordial es entonces, mejor la calidad del proceso de toma de decisiones a través del cual se sancionan leyes.
Ello es importante y puede tener impacto real en el mejoramiento de las políticas que surgen de la maquinaria estatal Argentina, ya que en nuestro país el diseño institucional ubica al Congreso en un lugar fundamental en estos procesos. El Congreso es el ámbito en
el cual están representados distintos intereses y preferencias de la sociedad, las provincias y en el cual los procedimientos formales establecen cómo debe producirse el debate para la sanción de leyes, que sean el marco normativo de las políticas públicas a implementar. Es decir, que tiene capacidad y competencia para participar en la definición del problema, la producción de alternativas, la elección de una propuesta específica y su diseño como política pública, como así también, su control. Además, las normas le otorgan al Poder Legislativo un rol primordial en la formulación del Presupuesto Nacional que se aprueba año tras año. El artículo 75 inciso 8 establece que es prerrogativa del Congreso fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y aprobar o desechar la cuenta de inversión. En otras palabras, el Congreso es quien debe aprobar el presupuesto y controlar su ejecución.
De acuerdo a la Constitución Nacional el Congreso tiene el rol exclusivo de aprobar y fijar el Presupuesto Nacional. A tal efecto, cuenta con amplias facultades para modificar el Proyecto de Ley de Presupuesto en cualquiera de las etapas del proceso de aprobación, tanto durante su tratamiento en las Comisiones de Presupuesto y Hacienda, como al momento del debate en el recinto de ambas.
Estas facultades detentadas por Congreso en Argentina son considerablemente amplias si se las compara, por ejemplo, con el caso de Chile, donde el Congreso no puede aumentar el gasto y los legisladores únicamente pueden realizar modificaciones cuando el Proyecto de Ley de Presupuesto está en las comisiones específicas, y no en el recinto de la Cámara. De igual modo, el tiempo que se dispone para aprobar el presupuesto, en el caso Argentino de poco más de dos meses, desde el 15 de Septiembre hasta el 30 de Noviembre es mucho mayor al que poseen otros congresos en sistemas presidencialistas .
Pero en la Argentina, el potencial de incidencia del Congreso en materia de políticas públicas en general y presupuestarias en particular, se ve empañado por las deficiencias en las capacidades del órgano legislativo. En este sentido, el Índice de Capacidades Legislativas elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo (1) arrojó malos resultados para el Poder Legislativo de nuestro país. Según este Índice, las capacidades del Congreso Nacional son bajas (la escala ordinal es ALTO MEDIO BAJO). Los restantes países que sacaron esta puntuación son Paraguay, Republicana Dominicana, Perú, Honduras y Guatemala.
El Índice está compuesto por 8 variables, dos de ellas aducen a capacidades técnicas. En ambas la Argentina obtuvo malos resultados. En la medición de la variable "Pericia Técnica" obtuvo un grado BAJO y en "Eficacia de los órganos legislativos" el Congreso sacó un puntaje de 1,6, que lo ubica en los puestos más bajos de la tabla que compara las capacidades de los órganos legislativos de la región (junto con Venezuela, Ecuador y Nicaragua).
Teniendo en cuenta este diagnóstico, estimo necesario crear un organismo de las características que se propone en este proyecto, ya que una de las principales razones de la debilidad del rol del Congreso en el proceso presupuestario es el nivel deficiente de recursos técnicos para el análisis de la información presupuestaria. Ello se debe, entre otras cuestiones, al hecho de que los legisladores cuentan con asesoramiento de personal transitorio, el cual suele ingresar y abandonar su cargo junto con el legislador que lo designó. Este esquema que dificulta la generación de conocimiento institucional sobre la base de la experiencia adquirida con el paso del tiempo.
En este contexto, la UPN puede constituirse en el ámbito que concentre capacidades técnicas de análisis presupuestario permanente, generando datos oficiales sobre los cuales fundar el debate parlamentario en su dimensión presupuestaria. Su carácter permanente garantizará la retroalimentación del proceso presupuestario. Es decir, la evaluación de la cuenta de inversión que efectué el Congreso se convertirá en un insumo para la aprobación presupuesto de los ejercicios siguientes.
Ello deviene relevante, no solo por las funciones que la Constitución Nacional y otras normas orgánicas le asignan al Congreso de la Nación en el proceso de formulación y escrutinio de la ejecución del Presupuesto Nacional, sino por la tarea que supone tratar y aprobar leyes cuya implementación significa -en la grandísima mayoría de los casos- una afectación presupuestaria. Ello tiene un correlato empírico: si se analizan los giros parlamentarios de los proyectos de ley se observa que - en la Cámara de Diputados de la Nación - más del 90% de los proyectos que se presentan tienen giro a la Comisión de Presupuesto y Hacienda. Solo este dato justifica la creación de una unidad de soporte técnico como la que propongo.
El fortalecimiento del rol del Congreso es indispensable para lograr mecanismos de asignación de recursos públicos que aseguren la solvencia fiscal, y que a su vez sean transparentes y que promuevan el financiamiento de políticas que reflejen las prioridades de la sociedad.
La experiencia internacional avala la implementación de este tipo de organismos. Si bien el abanico de experiencias es variado, lo cierto es que existe consenso sobre la necesidad de que las unidades que actúen como soporte de los legisladores en materia presupuestaria sean: independientes (es decir estén blindadas de los vaivenes políticos, estén conformadas por agentes con aptitudes académicas, tengan un perfil técnico, y sean permanentes. El organismo paradigmático en la materia es la Congressional Budget Office de Estados Unidos, que cuenta con 230 profesionales. El Congreso de España también prevé en su estructura, la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales creada en el año 2010, cuya regulación y funcionamiento fue tomada en cuenta para la elaboración de este proyecto.
Asimismo, son varios los países de la región que han incorporado oficinas especializadas en presupuesto en su entramado legislativo. Su composición y funciones varían según el país que se trate. En Brasil, la Consultoría de Orçamentos, Fiscalizaçao e Controle no Senado Federal tiene funciones acotadas y solamente realiza el análisis técnico del presupuesto, mientras el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de México realiza tareas de asesoría en materia de finanzas públicas y brinda capacitaciones a los Diputados y asesores en materia presupuestaria. Es necesario que la institucionalidad argentina recepte ese tipo de iniciativas tendientes a mejorar la calidad de las decisiones y leyes que surgen del Congreso.
Esta propuesta se suma a otros proyectos de ley en la materia, que han sido tenidos en cuenta durante la elaboración de la presente. Algunos de los artículos que componen este proyecto toman elementos de aquellos. (2) Asimismo, el proyecto que se presenta utilizó algunas de las propuestas elaboradas por CIPPEC en el libro ¿Cada Cual, Atiende su juego? El Rol del Congreso en el Presupuesto Nacional de la Argentina. Los principales aportes de este proyecto son: la creación de instancias de coordinación entre la Unidad legislativa que se instituye y organismos multi- actorales del Poder Ejecutivo como el Grupo de Apoyo para la Elaboración del Presupuesto y el Programa de Evaluación de Calidad del Gasto, el refinamiento del listado de información que la UPN necesita del PEN para funcionar, el establecimiento de sanciones para aquellos funcionarios que no remitan dicha información, y la incorporación de principios de gobierno abierto.
Por todo lo expuesto les solicito que me acompañen.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIZO, ANA CARLA | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Dictamen
| Cámara | Dictamen | Texto | Fecha |
|---|---|---|---|
| Diputados | Orden del Dia 0914/2016 | ESTE EXPEDIENTE HA SIDO TENIDO A LA VISTA EN EL O/D 914/16 | 18/11/2016 |