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PROYECTO DE TP
Expediente 5055-D-2008
Sumario: REGIMEN REGULATORIO DE LA INDUSTRIA Y COMERCIALIZACION DEL GAS LICUADO DE PETROLEO (GLP) LEY 26020: MODIFICACION DE LOS ARTICULOS 1 (OBJETO), 4 (SUJETOS ACTIVOS), 5 (SERVICIO PUBLICO), 9 (CONDICIONES DE PRESTACION) Y 36 (RESTRICCIONES); MODIFICACION DEL INCISO B) DEL ARTICULO 20, INCORPORACION DEL INCISO E) AL ARTICULO 46 (FONDOS POR IMPUESTOS O RETENCIONES FIJADOS POR EL CONGRESO).
Fecha: 12/09/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 120
El Senado y Cámara de Diputados...
MODIFICACIONES AL REGIMEN
REGULATORIO
DE LA INDUSTRIA Y
COMERCIALIZACIÓN
DEL GAS LICUADO DE PETROLEO (GLP),
Ley 26.020.
Artículo 1°-
Modifíquese el artículo 1° de la Ley N° 26.020, el que quedará
redactado de la siguiente forma:
Artículo 1°- Objeto.
La presente ley establece el marco regulatorio para la industria y
comercialización de gas licuado de petróleo. Se aplicarán
supletoriamente las Leyes N° 24.076 y N° 17.319 en todo lo que
no esté expresamente establecido en la presente. Constituye un
objetivo esencial del marco regulatorio establecido por la presente
ley garantizar el acceso al suministro universal, regular, confiable
y económico de gas licuado de petróleo a los sectores sociales que
lo requieran.
Esta ley se orientará
particular pero no exclusivamente a aquellos/as ciudadanos/as
menos favorecidos/as, vulnerables y/o que no cuenten con el
suministro del servicio de gas natural por redes, para lo cual la
Autoridad de Aplicación estará facultada para ejercer todas las
atribuciones previstas en la presente ley, y todas las medidas
conducentes para asegurar dicho objetivo.
Artículo 2°-
Modifíquese el artículo 4° de la Ley 26.020, el que quedará
redactado de la siguiente forma:
Artículo 4°- Sujetos
activos. Son sujetos activos de la industria del gas licuado de
petróleo los productores, fraccionadores, transportistas,
almacenadores, prestadores de servicios de puerto, centros de
canje, distribuidores, grandes consumidores y comercializadores.
Las actividades reguladas por la presente ley podrán ser realizadas
por personas físicas o jurídicas en general, como las cooperativas
prestadoras de servicios públicos, autorizadas al efecto por la
autoridad de aplicación.
Artículo 3°-
Modifíquese el artículo 5° de la Ley 26.020, el que quedará
redactado de la siguiente forma:
"Artículo 5°- Servicio
Público. Las actividades de producción, fraccionamiento,
transporte, almacenaje, distribución, servicios de puerto y
comercialización de GLP como industria en el territorio nacional
son declaradas servicio público, en los términos y con los alcances
de las disposiciones del artículo 16 inciso 3° de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y los artículos 41, 42, 75
incisos 19 y 23 de la Constitución Nacional."
Artículo 4°-
Modifíquese el artículo 9° de la Ley 26.020, el que quedará
redactado de la siguiente forma:
"Artículo 9°- Condiciones
de prestación. Los sujetos activos de esta ley estarán obligados a
mantener los equipos, instalaciones, envases y demás activos
involucrados, en forma tal que no constituyan peligro para la
seguridad pública ni afecten a principios elementales de buenas
prácticas y transparencia comercial. Esta obligación se extiende
aun cuando no los utilicen y hasta la destrucción total y/o baja
otorgada por la Autoridad de Aplicación.
Las instalaciones
afectadas a la industria estarán sujetas a la fiscalización mediante
inspecciones, revisiones, verificaciones y pruebas que
periódicamente deberá realizar la Autoridad de Aplicación, quien
estará facultada para ordenar medidas que no admitan dilación
tendiente a resguardar la seguridad pública y las buenas prácticas
y transparencia comercial.
La condición de ser
servicio público implica que los intereses particulares de los
sujetos activos de la presente ley no podrán afectar el interés
superior del conjunto de la sociedad y del Estado para los cuales
la accesibilidad al servicio, el precio del producto, su calidad, y las
condiciones de seguridad que deben imperar en todo el sector son
elementos sustantivos."
Artículo 5°- Modifíquese
el inciso b) del artículo 20° de la Ley 26.020, el que quedará
redactado de la siguiente forma:
"b) Promover y garantizar
el funcionamiento accesible, competitivo, transparente y no
discriminatorio del sector de gas licuado de petróleo."
Artículo 6°-
Modifíquese el artículo 36° de la Ley 26.020, el que quedará
redactado de la siguiente forma:
"Artículo 36°-
Restricciones. El Poder Ejecutivo nacional, por sí o a solicitud de la
autoridad de aplicación podrá disponer medidas restrictivas a las
operaciones de importación de GLP, salvaguardas y otras medidas
compensatorias preventivas o punitorias cuando las mismas estén
subsidiadas en su país de origen, en tanto no contravengan
disposiciones contenidas en acuerdos multilaterales, regionales o
bilaterales suscriptos por la República Argentina de aplicación al
sector.
La exportación de
GLP es susceptible a dichas medidas, cuando existan indicios
suficientes sobre la escasez, un alza considerable de su precio o
cualquier otra contingencia que en el escenario del mercado
interno afecte el interés de los consumidores y usuarios.
Las exportaciones de
GLP deberán, en cada caso, ser autorizadas por el Poder Ejecutivo
Nacional, dentro del plazo de noventa (90) días de recibida la
solicitud, en la medida que no afecte el abastecimiento interno a
corto y mediano plazo. El silencio, en tal caso, implicará
conformidad.
Los importadores y
exportadores deberán remitir a la Autoridad de Aplicación una
copia de los respectivos contratos, con especial mención del
origen del producto o mezcla, calidad, cantidad y precio."
Artículo 7°-
Incorpórese como inciso e) del artículo 46° de la Ley 26.020, el
que quedará redactado de la siguiente forma:
"e) Los fondos
provenientes de impuestos y retenciones que el Congreso fije para
la actividad."
Artículo 8°- De
forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
1-Razones y
antecedente.
Este
proyecto retoma los puntos centrales de uno anterior de mi
autoría (expediente 2932-D-2004, TP N°57). Se discutía en ese
entonces la construcción de un inexistente marco regulatorio para
el GLP. El proyecto mencionado hacía especial énfasis en los
criterios que debían considerarse para tal construcción. Esto es,
proponía los principios generales. Y entiendo que esos principios
se desconocieron en el marco regulatorio finalmente sancionado
en el Senado y que hoy es la Ley N° 26.020. He aquí un ejemplo
de cómo un proyecto que tiene en Diputados un propósito bien
definido y razonable, se transforma -en el Senado- en su
contrario. No hablo de modificaciones sino de elementos que lo
vuelven contrario al espíritu y a las medidas que dieron origen a
su necesidad.
Entiendo que hoy no sería necesario "implorar", "suplicar"
o "negociar" un precio más bajo al GLP si al momento de
sancionar la Ley 26.020 no se hubiesen desoído muchas de las
observaciones que se hicieron en el recinto de Diputados. La
incertidumbre y especulación actual es una consecuencia de la
falta de vocación real en 2004 de sancionar un marco regulatorio
adecuado y no una legalización del interés antipopular.
El expediente 2932-
D-2004 legislaba sobre algunas cosas elementales:
No
establecía un marco regulatorio sino las condiciones bajo las
cuales debería crearse.
Alcanzaba a todas las etapas comprendidas en la
explotación del GLP.
Lo
consideraba como un servicio público.
Compartía el criterio de competencia pero priorizaba la
necesidad de la universalidad del acceso, sin focalizaciones.
Declaraba el "estado de emergencia de abastecimiento"
hasta tanto entre en vigencia el marco regulatorio, de acuerdo con
la ley 20.680 y sus modificatorias y con el artículo 4º del Decreto
2284/91 ratificado por ley 24.307.
Establecía que mientras durara la emergencia, el Ejecutivo
-en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 2º inc. a)
de la Ley 20.680- fijaría las tarifas para cada tipo de unidad de
GLP.
En el
caso particular de las unidades de 10 kg de GLP envasado, la
tarifa no podría exceder los dieciséis pesos.
En noviembre de
2004 el Dictamen que vino del Senado y que tratamos en el
recinto de Diputados, trajo las cosas un tanto cambiadas:
No
declaraba la emergencia ni se apoyaba en la ley de
abastecimiento. Se aplicaban supletoriamente las leyes 24.076 y
17.319. Sólo en el Art. 34º se mencionaban facultades que el
Ejecutivo tenía sin necesidad de esta ley.
Proponía un marco regulatorio cuya perspectiva parte en
muchos casos desde el interés de los sujetos activos [Art. 4º] y no
desde el de consumidores y usuarios. [Art. 34º].
No
consideraba a las actividades de GLP como servicio público sino
como actividades de interés público [Art. 5º] Para ello refería al
artículo 42º de la Constitución Nacional, lo cual es paradójico: allí
se reseñan los derechos de consumidores y usuarios y se
mencionan expresamente los servicios públicos. Si, como sostenía
el dictamen del Senado modificado, se concebía al GLP como de
interés, no habría que citar el 42. Si lo que se buscaba era
fidelidad al 42, entonces no habría que suscribir el dictamen.
Perdía
universalidad en el beneficio y establecía focalizaciones
(financiadas por el presupuesto público nacional y por los clientes
del servicio de gas natural por redes, entre otras. [Art.7º; Art. 44º
al 46º].
Los
recursos del Fondo Fiduciario [Art. 44º al 46º] provendrían, entre
otros, de la Ley de Presupuesto [46º, inc. b)] y de "lo producido
por cargos específicos a pagar por los usuarios que ya estén
conectados a las redes de gas natural" [Art.46º inc e)]. Así, no
serían las empresas o "sujetos activos" los que asumirían el costo
de la "garrafa social" sino el estado y usuarios-clientes de gas
natural.
La
supuesta propensión a la competencia aparecía como prioritaria
frente a la posibilidad real de acceso al servicio (a la actividad, en
este caso). [Art. 6º]
La
autoridad de aplicación (Secretaría de Energía) ejecutaba pero
también controlaba el cumplimiento de los objetivos de la
regulación, lo que facilita la posibilidad de "captura" [Art. 7º].
No
quedaba claro que el mecanismo de referencia para la fijación de
precios sean los costos locales, pero se establecía que los mismos
"no superen los de paridad de exportación" [ Art. 7º inc. b)].
No se
reflejaba la debida atención a las personas jurídicas sin fines de
lucro (cooperativas), que han sido organizaciones importantísimas
en el interior del país al vender el GLP a precios menores que los
de empresas públicas privatizadas transnacionalizadas. Ver el
capítulo II "Fraccionamiento", cuestiones como las formas de
autorización, los plazos, las eventuales multas o derechos frente a
incumplimientos por parte de la autoridad de aplicación, marca o
leyenda en los envases, etc. [Art. 12].
La
fijación de precios retomaba el noventista y misterioso concepto
de la "razonable rentabilidad" [Art.34] que dio lugar en otros
servicios a la suba permanente de tarifas, las renegociaciones de
contratos, los incumplimientos en las metas de inversión y la
valorización financiera.
En muchos casos,
cuando se anuncia una "regulación del sector", lo que
encontramos es la consolidación de algunos privilegios que antes
eran producto de la informalidad y luego son habilitados por la
ley. Además, se "neutraliza" una crítica que subraya la inexistencia
de regulaciones.
El proyecto que aquí
presento busca, de esta manera, restablecer criterios equitativos
en la regulación de la actividad que hoy juzgo insuficientes o
malversados.
2-Expresamos una
convicción política: el parlamento hace la ley y la ley construye la
equidad.
La distinción de las
actividades públicas y de las actividades privadas no resulta de la
naturaleza de las cosas sino de una decisión efectuada en un lugar
y tiempo determinados. Todas las etapas comprendidas en las
actividades de producción, fraccionamiento, distribución y
comercialización de Gas Licuado de Petróleo (GLP) a granel y/o
envasado, en todo el territorio nacional será a partir de la
promulgación de esta Ley una actividad considerada servicio
público, conforme a la decisión legítima de este Congreso y a su
competencia para crear derecho.
La distinción de las
actividades de servicio público y de las actividades privadas resulta
de un acto de voluntad política que la sociedad civil expresa a
través de su representación institucional, aquí en este Parlamento,
pero que de ningún modo es arbitraria. Por el contrario, en la
cuestión que nos ocupa, nuestra Constitución Nacional habla con
claridad.
Por oposición a las
actividades meramente mercantiles, una actividad de servicio
público presupone una presencia activa del poder público.
Los
servicios públicos son parte importante de la propiedad social en
las naciones modernas. En un reciente trabajo del sociólogo
francés Robert Castel, se alude -tristemente pero con razón- a
nuestro país: "El ejemplo del derrumbe reciente de la Argentina
ilustra a contrario la importancia de esta temática. La inseguridad
social en la cual ha caído ese país no se debe solamente al
aumento de una pobreza de masas, a la precarización de las
situaciones sociales, incluidas las clases medias, o a una reducción
drástica de las prestaciones sociales. Es también la consecuencia
del derrumbe de los servicios públicos en un país en vías de
privatización completa".
Un estudio de la
consultora Equis que el diario Pagina/12 ha publicado el 16 de
mayo de 2004 da cuenta que el 29,3 por ciento de los hogares
argentinos no posee provisión de gas natural. De este guarismo,
el 85 por ciento consume gas envasado y el 15 restante
combustibles sustitutos, como kerosene, leña, papel, etc. Si
trasladamos estas cifras a cantidad de personas -ya no hogares-,
se obtiene que el 36,1 por ciento de la población nacional carece
de gas natural, del cual el 58,2 por ciento se encuentra bajo la
línea de pobreza. Este es el sector de la sociedad más vulnerable y
afectado por la inclemente suba de precios del principal
combustible con que cuentan para combatir el frío y cocinar: el
GLP envasado en garrafas.
3-Perspectiva del
concepto de servicio público.
La noción de servicio
público surge en Francia a través de decisiones jurisprudenciales
que han pasado ha constituir parte del patrimonio que el Derecho
Administrativo clásico ha aportado al mundo. Se trata del Arrêt
Blanco del Tribunal de Conflictos, de 8 de febrero de 1873; del
Arrêt Terrier del Consejo de Estado, de 6 de febrero de 1903; el
Arrêt Feutry del Tribunal de Conflictos, de 29 de febrero de 1908;
el Arrét Thérond del Consejo de Estado, de 4 de marzo de 1910.
Con base en estas decisiones la doctrina científica liderada por
Maurice Hauriou, representante de la Escuela de Toulouse, por
León Duguit, Roger Bonnard, Gaston Jèze, Louis Rolland y Charles
Eisenmann, representantes de la Escuela de Burdeos, elaboran
una teoría clásica del servicio público en Francia.
Los procesos
vinculados a la provisión de GLP considerado como servicio
público, se inscriben en una lógica de servicio destinado a
satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y
continua, al igual que aquellos servicios a través de los cuales el
Estado persigue preservar el orden y asegurar el cumplimiento de
sus fines. La actividad se ajustará a los caracteres jurídicos de
dicha forma de actividad, esto es: a la universalidad, continuidad,
regularidad, generalidad, uniformidad, igualdad, obligatoriedad y
adaptación a las nuevas circunstancias.
Como los vaticinios
sobre el promisorio futuro que tendrían los hidrocarburos
privatizados, muchos de las cuales fueron hechos desde este
recinto, se mostraron falsos, tenemos hoy una enorme proporción
de la ciudadanía en situación de necesidad. Y como esta
necesidad rompe la relación de semejanza entre ciudadanos de
una misma Nación, el Estado debe asumir su obligación
constitucional de construir equidad. Si, por el contrario, el Estado
se desentiende de la finalidad de "proveer y prever" las
necesidades públicas, los servicios adquieren el carácter de
industrias reguladas. Al encuadrarse en esta posición, de servicio
público como actividad privada reglamentada por el estado, se
diluye la responsabilidad estatal de garantía por las
prestaciones.
La diferencia no es
sólo terminológica sino que afecta particularmente el compromiso
del Estado respecto del acceso colectivo a las redes de servicios.
En este sentido, la noción de industrias reguladas (mal reguladas)
convalida la lógica mercantil que supone que los receptores son
clientes o consumidores que ingresan al servicio en la medida en
que puedan pagarlo y restringe las competencias del estado al
ejercicio del poder de policía.
Desde
nuestra perspectiva, definir una política general de regulación
implica, en primer lugar, fortalecer la obligación estatal de
preservación del carácter público de los servicios esenciales,
independientemente de las características de los mercados en los
que operan. En este caso, la política regulatoria trasciende el mero
objetivo de aportar los incentivos apropiados para garantizar el
óptimo de eficiencia en el funcionamiento del mercado para
contemplar específicamente el aspecto de la ciudadanía: el acceso
a estos servicios básicos es un derecho ciudadano y, como tal, no
sólo se trata de resguardar los intereses de los clientes o
consumidores, sino también de integrar a los sectores
socioeconómicos que estas categorías excluyen. Estos argumentos
se encuentran en un trabajo de las cientistas sociales Andrea
López y Ruth Felder, en la Revista Realidad Económica Número
163 -1 abril al 15 mayo de 1999.
4-Usos y
características del GLP
El GLP es
unívocamente un sustituto del gas natural domiciliario, allí donde
por no realizar inversiones las redes no han llegado. Las empresas
pueden haber considerado inconveniente invertir allí en donde
sería más rentable vender el GLP a precios exorbitantes. El GLP no
tiene otro uso más que el de reemplazar al gas natural
domiciliario. Por otra parte, el gas natural domiciliario sólo puede
ser reemplazado en los distintos artefactos fabricados que
suponen su uso (cocinas, calefones, estufas), por el GLP. Dicho de
otra manera: desde el punto de vista del consumidor queda claro
que la provisión de gas por red es un servicio público como
lógicamente debería ser el de la provisión de gas en garrafas de
GLP.
Con la privatización
de YPF se privatizó también un servicio público -como lo es la
provisión de GLP- que, sin embargo, no fue regulado ni
reconocido. Con esta iniciativa intentaba reparar esa falencia, que
se hace evidente con la disminución de poder adquisitivo de
vastos sectores de la población, y el aumento del precio del
GLP.
Tomemos el ejemplo
del transporte automotor de pasajeros. Se lo considera -sin
dudas- como un servicio público, y las distintas formas en que
dicho servicio se brinda (colectivos, taxis, remises, etc.) son
susceptibles de ser tratadas como tales. De la misma forma, la
provisión de gas para el uso de artefactos domésticos, es un
servicio público y como tal no se considera relevantes las distintas
formas en que se brinda para tener el carácter de servicio público.
Tampoco interesa si "se factura", si existe un abono fijo, o si se
compra por unidad. El caso de las garrafas es siempre igual o
parecido al del transporte público.
En muchas ocasiones
quienes usan el GLP carecen siquiera de la posibilidad de acceder
a la red de GN domiciliario ya que la misma no tiene cobertura en
determinadas zonas, siendo por lo tanto el usuario obligado a
consumir el GLP. En los casos en que hipotéticamente existe la
posibilidad física de acceder a la conexión, la carencia de recursos,
y/o el cobro de montos adicionales, imposibilitan dicho acceso.
El público cautivo se
agrava incluso regionalmente, de hecho en las provincias de
Chaco, Formosa, Misiones y Corrientes NO existe provisión de GN
por red, con lo cual el combustible usado es el GLP, u otros como
la leña, el kerosene o el papel. En la provincia de Buenos Aires el
40 por ciento de la población no tiene acceso a la red de gas
natural mientras que en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires esta
cifra alcanza una proporción significativa concentrada en Villas e
Inquilinatos.
El gas considerado
servicio público, prácticamente mantuvo sus precios desde la
devaluación, mientras que el gas envasado en garrafas aumentó
más de un 200%. No es demasiado difícil aseverar que los que
usan el GLP son sectores generalmente pobres o con necesidades
básicas insatisfechas.
De
acuerdo con Marienhoff "En realidad no existen elementos
técnicos, económicos o jurídicos que justifiquen que el GLP no
tenga el tratamiento de servicio público equivalente al del gas
natural. El interés público, cuya satisfacción constituye el servicio
público, justifica el régimen de derecho público exorbitante del
derecho privado" (Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho
Administrativo, Ediciones Abeledo Perrot, Buenos Aires 1993,
Tomo II, página 45).
5-La
importancia del acceso como supuesto previo a los ajustes de
competencia.
Cuando se indaga
sobre las razones por las cuales no se avanzaba en forma más
decidida en la regulación del gas en garrafa, algunas respuestas
respaldaban la opinión de que lo que había que buscar es mejorar
las condiciones de competencia en el sector. Y como la garrafa es
un bien de uso popular muy extendido, lo que habría que hacer -
sostienen- es asegurar que existan condiciones de competencia.
Una posición similar
es la de afirmar que allí donde existen límites para la existencia de
más de un proveedor, o habiendo varios éstos actúan en acuerdo,
es necesaria injerencia del Estado para que este proveedor actúe
como si estuviera sometido a la competencia. Los postulados
subyacentes en este tipo de visiones merecen algunas
aclaraciones. Siguiendo a López y Felder decimos que si la
regulación estatal está sólo orientada a suplir el "efecto
disciplinador" que ejerce la competencia, se prioriza la cuestión
instrumental por sobre la existencia de diferentes puntos de vista,
intereses y criterios de los diferentes actores sociales y
económicos involucrados en el proceso de regulación, que no
necesariamente pueden satisfacerse por la misma opción técnica.
Un punto más crucial
que la persistencia de imperfecciones en los mercados es el hecho
de que la maximización de las preferencias a través de
mecanismos de mercado sólo puede ser realizada por clientes que
tienen acceso a éste y que en función de su capacidad de pago,
pueden exigir servicios de calidad. En este espacio se soslaya el
problema de la accesibilidad y las garantías de regularidad y
continuidad de los servicios quedan sometidas a un único criterio,
el de rentabilidad empresarial.
6-Servicio público y
regulación social.
Los planteos de la
regulación social, toman en consideración la posibilidad efectiva de
garantizar a la población el acceso a los servicios, sin descuidar la
reglamentación sobre un conjunto de aspectos como la protección
ambiental, la seguridad de los productos, el derecho a la
información o la participación ciudadana, diferencia de la
regulación económica, la regulación social pone en juego la
dimensión de lo público en el marco de un debate en el que hasta
el momento se ha priorizado la búsqueda de eficiencia de las ex
empresas públicas desentendiéndose de la obligación del estado
como garante de la equidad social. En otros términos, la
incorporación de estos criterios expresa el intento de configurar
una perspectiva de intervención estatal que apunte a lograr
equilibrios adecuados entre el resguardo de la rentabilidad
empresaria, la protección de los usuarios y la calidad de los
servicios.
A nuestro entender,
las posibles acciones que el Estado debe ejercer a través de la
política regulatoria trascienden el encorsetamiento derivado de la
opción mercado-no mercado y se insertan en el terreno político-
institucional. (Felder-López) En este plano todavía queda por
dirimir si la regulación sobre los servicios públicos privatizados -
más allá de la existencia o no de fallas de mercado- responderá a
criterios democráticos y de inclusión social. Desde esta óptica la
intervención estatal adquiere sentido como regulación no sólo
económica, sino también social.
7- La situación de la
explotación de hidrocarburos en la Argentina: capitalismo
rentista.
La explotación de hidrocarburos
presenta una marcada concentración de tipo oligopólico. La modalidad
elegida para llevar a cabo la reestructuración empresaria mantuvo situaciones
de monopolio regional, especialmente en los mercados minoristas. En la
etapa extractiva, ocho concesionarios concentran el 90% de la producción de
petróleo y gas y, desde 1991 han indexado y modificado los precios a su
antojo. Esas mismas empresas participan decisivamente en el transporte, e
incluso algunas lo hacen en la distribución de gas. Por otra parte, el 80% de
la refinación y comercialización está en manos de cuatro multinacionales. En
el caso de la provisión de gas, el territorio nacional se dividió en ocho
regiones que se repartieron en otras tantas empresas que controlan el
mercado minorista con licencias que les garantizan la prestación del servicio
de manera exclusiva durante 35 años.
En un
trabajo reciente, los investigadores Daniel Azpiazu y Martín Schorr
concluyeron que "El ejercicio pleno -y el abuso prácticamente
sistemático- de posición dominante en el mercado petrolero, así
como en la extracción de gas natural y en la producción de
combustibles líquidos, por un muy acotado número de empresas
(el oligopolio petrolero, con una nítida hegemonía de Repsol-YPF),
conspira seriamente contra el desempeño del conjunto de la
economía nacional, sobre todo en el ámbito productivo. Ante la
recurrente violación de las normas vigentes por parte de las firmas
petroleras, sumada a los amplios márgenes de libertad con que
cuentan para el ejercicio pleno de prácticas anticompetitivas
asociadas a su decisivo poder de mercado, no basta con la mera
aplicación de la legislación de defensa de la competencia por parte
de la Secretaría correspondiente que, si bien sancionó algunas de
esas prácticas por parte de YPF, ha resultado por demás laxa -
también en lo que se vincula con el cobro efectivo de las
sanciones aplicadas- en torno de temas centrales como la fijación
de precios discriminatorios (como, por ejemplo, entre el mercado
interno y el de exportación de gas natural)." (Daniel Azpiazu y
Martín Schorr en Revista Realidad Económica Número 195 1 abril
al 15 mayo de 2003).
En el caso del
servicio público de gas natural se estableció que los distribuidores
deberán satisfacer toda demanda "razonable" de servicios. Aunque
no han sido precisados los alcances de la "razonabilidad", sí se ha
definido como "no razonable" aquella solicitud de servicios que
"no pueda ser satisfecha obteniendo el distribuidor un beneficio
acorde con los términos de la habilitación." (Art.25, ley 24.076/92,
reglamentada por decreto 1738/92 -modificado por el decreto
2255/92- citado por López y Felder.
Este proyecto de ley
existe porque sostenemos que "los hidrocarburos no son una
simple mercadería -un commodity- sino una materia prima-poder,
pues tanto el petróleo como el gas, son bienes no renovables,
estratégicos y, para muchos países, entre los que nos
encontramos, escasos." (Gustavo Calleja, Director del Instituto de
Energía de la Fundación Arturo Illia).
En sintonía con lo
dicho, creemos igualmente que "es imprescindible la
democratización y fortalecimiento de los órganos de regulación, y
no la autorregulación de las empresas. Y pensamos que es
urgente caracterizar la energía como servicio público desde el
principio hasta el final de la cadena energética..." (Felix Herrero,
Revista Realidad Económica Número 191. 1 octubre al 15
noviembre de 2002).
Destacamos un
fragmento de un artículo escrito por Horacio Verbitsky, diario
Página/12, el 16 de mayo de 2004: "Las mayores firmas
concentran casi el 92 por ciento de la producción y el 85 por
ciento de las exportaciones y varias de ellas son las mismas. En
2003 las ocho primeras productoras fueron Repsol, Total Austral,
Pan American, Pluspetrol, Petrobras, Tecpetrol, Chevron San Jorge
y Pecom, y las ocho principales exportadoras Repsol, Pan
American Energy, Total Austral, Wintershall, Mobil, Pluspetrol,
Sipetrol y Pecom. Así, apenas tres empresas (Repsol, Total y Pan
American) concentran más del 60 por ciento de la producción y la
exportación de gas. La privatización de Gas del Estado desintegró
la cadena gasífera en dos sociedades transportistas y nueve
unidades de distribución monopólicas, con jurisdicción sobre
distintas regiones del país. La hipótesis no verificada era que esa
difusión del poder de mercado impediría prácticas abusivas.
Además, la ley 24.076 estableció limitaciones basadas en la
propiedad del capital de las empresas: los productores no podrían
controlar el capital de una firma transportista; productores y
transportistas no podrían controlar una distribuidora; se vedaría a
los grandes usuarios una participación controlante sobre una
distribuidora en su propia área de consumo. Pero ya el decreto
reglamentario, 1.738/92, ablandó esas restricciones legales."
En los últimos años
las ventas de gas natural al exterior se multiplicaron por 10 en
volumen y por 13 en valor. Se calcula que el costo local de
producción de un barril de crudo no supera los 4 dólares. Pero
resulta que lo percibido por él en el mercado internacional es
superior a los 40 dólares, y sigue su ascenso. En una sociedad con
mercado, es lógico que empresas busquen y obtengan ganancias.
Pero fijar precios en el mercado interno amparándose en tarifas
internacionales no es una práctica de capitalismo sensato sino de
construcción de renta y ganancias extraordinarias. En el caso del
GLP tenemos como agravante que se la obtiene a costa de los
ciudadanos que menos posibilidades de inserción tienen.
En este proyecto no
se aborda una cuestión central: la propiedad del servicio. Es una
discusión necesaria pero no es objeto de esta ley. Lo que aquí sí
se aborda es la necesidad de que exista una reapropiación pública
de esa renta construida a partir de posiciones de poder cuasi
monopólicas.
Por último, señor
Presidente, y por virtud de los principios consagrados en el
artículo 41, artículo 42, artículo 75 incisos 19 y 23 y artículo 16
inciso 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
teniendo a la vista asimismo las leyes 17.319, 20.680, 23.696,
24.076 y 26.020 y las resoluciones -Secretaría de Energía-
116/1997 y 136/2003, se eleva el presente proyecto de ley para
su consideración.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| BONASSO, MIGUEL LUIS | CIUDAD de BUENOS AIRES | DIALOGO POR BUENOS AIRES |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ENERGIA Y COMBUSTIBLES (Primera Competencia) |
| INDUSTRIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0081-D-10 |