El Senado y Cámara de Diputados...

Art. 1°.- Las provincias que mantienen cuestiones limítrofes pendientes, en el término de 360 días, contados a partir de la vigencia de la presente ley, deberán concertar por cualquier vía jurídico política, acuerdos que pongan fin al diferendo.

Art. 2°.- Alcanzado el acuerdo, las provincias involucradas deberán enviarlo al Congreso de la Nación por intermedio de la H. Cámara de Senadores para su homologación por ley nacional, conforme al artículo 75 inciso 15) de la Constitución.

Art. 3°.- Vencido el plazo acordado en el artículo 1°, el H. Senado de la Nación reclamará a las provincias que mantengan el diferendo, la remisión de los antecedentes del litigio y los desacuerdos insuperados, con el objeto de que el Congreso de la Nación proceda a arbitrar una solución definitiva.

Art 4°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

Señor presidente:

El 14 de febrero de 1983 fue sancionado por ley 22.742, en forma definitiva, el límite entre la provincia de Catamarca y la provincia de Santiago del Estero, solucionando así un antiguo conflicto interprovincial.

El artículo 4º de la ley referida, impuso a la Comisión Nacional de Límites Interprovinciales, el plazo de 180 días a contar de la publicación para que proceda al amojonamiento. La publicación fue realizada en el Boletín Oficial del 16 de noviembre de 1983, fecha a partir de la cual comenzó el cómputo del término precitado.

Sin embargo, doce días después, el 28 de noviembre, una nueva ley (22.992) fue sancionada suspendiendo por 365 días el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4º de la ley 22.742, fundamentándose en la existencia de dificultades para su implementación.

Transcurrido este plazo de suspensión de un año, debió correr el término de 180 días fijado por el artículo 4º en cuestión, y dentro del mismo llevarse a cabo el acto de amojonamiento.

Siendo que la demarcación no tuvo lugar hasta la fecha, la iniciativa que se propone tiende a encauzar la cuestión fijando un nuevo plazo e instando a las provincias involucradas para que lleven a cabo la tarea pendiente, toda vez que es de difícil comprensión que en el siglo XXI, dos provincias hermanas que integran desde su fundación la Confederación Argentina - art.35 CN - continúen con problemas de límites.

El conflicto por límites interprovinciales entre Santiago del Estero y Catamarca no será tratado por la Corte Suprema de Justicia por entender que es una materia propia del Congreso Nacional y ajena a la Justicia. Así lo resolvió el viernes 21 de agosto de 2015 el máximo tribunal en un fallo firmado por los ministros Dres. Ricardo Lorenzetti, Elena Highton de Nolasco y Juan Carlos Maqueda en el cual la Corte se declaró incompetente para entender en el expediente S.305 "Santiago del Estero c/ Catamarca s/ Acción declarativa de inconstitucionalidad y de certeza".

En dicha causa el estado provincial demandante pidió la declaración de validez y eficacia de la ley 22.742, que fijó los límites entre ambos estados locales, y de inconstitucionalidad de un artículo de la Constitución de Catamarca que desconoció a expresamente esa ley.

La Corte recordó que en 1983 se dictó la ley 22.742 que fijó el límite entre las provincias de Santiago del Estero y Catamarca y que se encontraba suspendido el amojonamiento por dificultades en la ejecución. No obstante ello, en 1989 Catamarca dictó su nueva Constitución desconociendo expresamente validez a la ley nacional y de los límites fijados por ella. La resolución recuerda también que desde 1983 se presentaron distintos proyectos en el Congreso Nacional, algunos proponiendo la ratificación expresa de la mencionada ley, y otro, para derogarla. Estas circunstancias llevaron al Tribunal a entender que la decisión de la causa podía importar el desconocimiento de los límites fijados por la ley 22.742 y ello implica expedirse en torno de la fijación de los límites interprovinciales, materia que es ajena al Poder Judicial y propia del Congreso Nacional (Fuentes: CIJ, La Gaceta de Tucumán y Télam).

Otras situaciones limítrofes o demarcatorias se encuentran irresueltas, postergadas en el tiempo, generando roces innecesarios, incertidumbres inadmisibles e ilógicas en pleno siglo 21. Por ello, de conformidad con el decisorio dictado por la CSJN se propicia esta iniciativa a efectos de hallar una solución definitiva a los diferendos limítrofes interprovinciales aún subsistentes, con base parcialmente en el expediente S597/97 del senador nacional (m.c) José Luis Gioja. En el tema los constituyentes depositaron la responsabilidad de su resolución en el Congreso Nacional para fijar los límites de las provincias (art. 67, inc. 14, actual art. 75 inc. 15 de la C.N.), y por los art. 100, 101 y 109 (actuales 116, 117 y 127 C.N.), a la C.S.J.N., para decidir las controversias que se susciten con anterioridad y con posterioridad a dicha fijación entre las provincias.

Los constituyentes de Santa Fe se apartaron de sus predecesores de los Estados Unidos, en el art. 3 sección 2 de la Constitución de ese país, donde se dispone genéricamente, la intervención de su Tribunal Supremo, para resolver los conflictos entre Estados, incluyendo a los de carácter limítrofes. Es por tal razón que la fuente de esta disposición debe buscarse esencialmente en los antecedentes patrios, más concretamente, en los ensayos constitucionales y pactos interprovinciales anteriores a la sanción de nuestra Ley Fundamental. En el proyecto de la Constitución Federal, de la Asamblea de 1813, ya se facultaba al Cuerpo Legislativo a decidir sobre todas las diferencias de jurisdicción o territorio entre las diversas provincias del estado. La Constitución unitaria de 1819, también otorgó al Congreso, la potestad de "fijar los límites de las provincias", solución reiterada en la Constitución de 1816, pero con la aclaración de que en la tarea de fijación de límites, el Congreso no podía afectar la "permanencia" de las, provincias existentes a esa fecha, tanto la Constitución de 1819 como la de 1826 al organizar el Poder Judicial otorgaron a la Corte Suprema de Justicia y a la Alta Corte de Justicia, respectivamente la potestad de conocer originariamente en los litigios interprovinciales sobre límites.

En los Pactos Interprovinciales, su antecedente es el Tratado del Pilar de 1820, que somete a resolución del Congreso General de Diputados "el deslinde de territorio entre las provincias... en caso de dudas" y en el del Cuadrilátero de 1822... y se acepta también igual solución al primero en el Pacto entre Rondeau y Artigas de 1813...al Pacto federal de 1831, y al Acuerdo de San Nicolás de 1852. En el derecho comparado cabe traer a colación el art. 50, inc. 5° de la Constitución de Estados Unidos de México de 1824, sustituido por el nuevo texto de 1917. La misma naturaleza jurídico-política del estado federal que, en definitiva, consiste en una integración de varios estados en otro estado que los comprende ha obligado a contemplar la posibilidad de conflictos entre los estados federados.- En otros países, la resolución de este tipo de conflictos es tarea del más Alto Tribunal de Justicia, por ej. Constituciones de: Brasil 1891, Bolivia 1967, México 1917, Perú 1828, Alemania y EE.UU.

La cuestión en nuestro derecho: Nuestro más Alto Tribunal ha sido elegido por el constituyente como principal órgano depositario de la compleja tarea de decidir los conflictos que surgen entre las provincias que componen el estado federal. Por un lado, la Constitución Nacional, al referirse a las atribuciones del Poder Judicial, atribuye a la Corte Suprema la decisión de las causas suscitadas entre dos o más provincias "art. 116, 117". Por otro lado, le confiere la misión de dirimir las quejas interprovinciales "art. 127 segunda parte".

Sin embargo, respondiendo a numerosos antecedentes patrios, la Constitución adoptó un original principio para la solución de las controversias fronterizas interprovinciales, al establecer en el art. 75 inciso 15 (ex art. 67, inc. 14) de la Constitución, actual, que cuando los litigios entre estados consistan en la fijación o modificación de los límites estaduales, la atribución de que se trata, será exclusiva y excluyente del Congreso Nacional. En suma, la regla adoptada por nuestros constituyentes, es que en materia de conflictos entre provincias la Corte Suprema tiene competencia plena, siempre y cuando no se trate de conflictos limítrofes, en cuyo caso la competencia será legislativa.

Catorce provincias concurrieron en el período 1853-1860 a la formación el estado federal argentino (las llamadas provincias Históricas o Preexistentes), junto a los que fueron organizados primero como Territorios Nacionales por medio de las leyes 28, 947, y 1352, para dar lugar después a las nuevas provincias, con motivo de las leyes 14037 y 14408, sin mencionar las posteriores. Siempre se aceptó el derecho de las provincias a mantener el territorio que ocupaban en 1853 y por otro lado, que las nuevas provincias que dieron lugar los territorios Nacionales nacieron con la extensión impuesta por el legislador nacional, (ya que no existía legislatura provincial porque no había provincia preexistente). Ocurre, que por 1853 los límites de las provincias eran sumamente vagos y que con relación a los territorios nacionales y a los nuevos estados, a veces la demarcación realizada por el Congreso Nacional motivó controversias. Así, teniendo en cuenta la causa de los litigios limítrofes, se han agrupado a los diversos conflictos suscitados según se han originado, principalmente, en:

• Discrepancias en la Interpretación de documentos de la época colonial, como las actas fundacionales de las ciudades y las mercedes de tierras vacantes y realengas;

• Delimitaciones en el terreno materialmente defectuoso;

• Accidentes geográficos imprecisos;

• Divergencias acerca de la unidad de medida considerada, por ejemplo, extensión que corresponde asignar a la legua;

• Límites fluviales de dificultosa determinación y en su caso, sobre la adjudicación de las islas fluviales de la zona en disputa. Respecto de los principios que deben gobernar la intervención del Congreso Nacional prevista en el art. 75 inciso 15, de la Constitución Nacional, se han elaborado dos doctrinas destinadas a precisar las facultades o atribuciones del legislador.

• La primera sostiene que el Congreso puede fijar con toda discrecionalidad los límites de la Nación con las Provincias y de las Provincias entre sí.

• La segunda que se ha impuesto definitivamente, fue sustentada por Joaquín V. González, a partir del reconocimiento de la denominada "Teoría Federativa" de la "personalidad de las provincias como preexistente a la Constitución, y en cuyo carácter la dictaron, y crearon por ella un gobierno federal con soberanía delegada y poderes enumerados"... La existencia anterior de las provincias, presupone "la posesión de un territorio propio, sobre el cual, ejercieron su dominio", criterio que comparte S. Dugo. Así se descarta el ejercicio antojadizo y discrecional de la facultad del Congreso federal.

En efecto, las atribuciones del Congreso no pueden significar un derecho absoluto que desconozca nuestros antecedentes históricos, la forma federal de gobierno, adoptada, la integridad territorial de las provincias preexistentes a la Constitución. Admitir la tesis contraria, importaría tanto, como considerar a las provincias meras divisiones geográficas de la Nación, lo que, desde un punto de vista conceptual resulta inaceptable.

Se ha llegado a sostener, que la fijación de límites es una facultad, "compartida" entre la Nación y las Provincias de que se trate, desde que estas deberían concurrir con el consentimiento de sus legislaturas a la formación de la voluntad decisoria.

La tesis de las " Facultades Compartidas" en su extensión al caso del art. 75 inc, 15 (seguida por M. Luna y otros) sería en todo caso aplicable a una confederación, pero no a la Argentina, que es una federación, a pesar del texto del citado artículo 35.

Por otro lado, esta atribución del Congreso debe ser interpretada armónicamente con la que el art. 127 de la C.N. confiere a la Corte. La Corte por esa vía puede incluso conocer en temas aún más caros a las autonomías provinciales que un conflicto de límites, sin que la decisión del alto tribunal supedite su validez a la voluntad ratificatoria de las provincias. Los estados que componen una unión federal, necesitan jueces imparciales para dirimir sus litigios. Los constituyentes eligieron como jueces al Congreso y a la Corte Suprema. Por esa misma calidad sus resoluciones "no pueden depender del consentimiento de quienes en este caso poseen la calidad de partes".

La fijación de límites se trata en realidad de una "función jurisdiccional atribuida al Congreso". Debe advertirse la realidad material de que el Congreso Nacional al llevar a cabo el procedimiento formal y su consecuencia, legislar en materia de límites interprovinciales, está resolviendo un conflicto, porque, aunque la solución esté dada por una ley que al efecto sancione, esta ley sólo lo será en el sentido formal, ya que materialmente estará dictando un fallo o sentencia.

Esto también surge del procedimiento llevado a cabo por la Comisión Nacional de Limites Interprovinciales, que en la etapa conciliatoria, establecía un periodo de 90 días hábiles dentro de los cuales la institución oficial, debía citar a los representantes de las provincias, para que de común acuerdo, arreglen sus diferencias, y fijen sus límites fronterizos, de no llegarse a solución alguna, se preveía otro plazo de 90 días para la producción de pruebas, que debía ofrecer dentro de los 20 días de ese plazo, transcurrido el cual, las partes durante 10 días para cada una, debían alegar sobre el mérito de la prueba. Finalmente tanto el dictamen, como el acuerdo conciliatorio, debían elevarse al P.E.N., para su aprobación.

Ha de tenerse en cuenta que los conceptos sobre los cuales se han resueltos los conflictos fronterizos, han sido fundamentalmente jurídicos. Consistentes en la aplicación del derecho, tarea que realizan los jueces y que es esencialmente una función jurisdiccional.

La realidad de casi 165 años ha demostrado que el Congreso Nacional como órgano eminentemente político tiene una estructura poco propicia para conocer y resolver en asuntos de esta índole. No se trata en estos casos de legislar, sino de dirimir controversias de derecho.

Una posible solución discurriría por indagar la posibilidad de que el Congreso delegue sus facultades en la Corte Suprema o permita que ésta actúe en calidad de árbitro. De esta manera se daría un gran paso para concluir con los litigios interprovinciales pendientes y para decidir los que pudieran suscitarse en el futuro.

Pero, ateniéndonos -de lege lata- a lo prescripto por la Constitución Nacional de 1853/60 con el texto reformado en 1994, lo dispuesto por el art. 75 inc. 15, y el criterio sustentado por la Excma Corte Suprema de Justicia de la Nación, la solución a los conflictos limítrofes la estimo apropiada conforme al texto de la norma traída a consideración, esto implica concertación y homologación, o en su defecto vencido el término del art. 1°, remisión de antecedentes y resolución por ley de este H. Congreso de la Nación.

Por las razones expuestas, solicito la pronta aprobación del presente proyecto de ley.