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PROYECTO DE TP
Expediente 4377-D-2010
Sumario: REGIMEN DE ASIGNACION UNIVERSAL POR NIÑO, NIÑA, ADOLESCENTE, DISCAPACIDAD, AYUDA ESCOLAR, NACIMIENTO Y PRENATAL: MODIFICACION DE LA LEY 24714 (ASIGNACIONES FAMILIARES) Y DE IMPUESTO A LAS GANANCIAS; DEROGACION DEL DECRETO 1602/09.
Fecha: 18/06/2010
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 79
El Senado y Cámara de Diputados...
ASIGNACION UNIVERSAL POR NIÑO, NIÑA,
ADOLESCENTE, DISCAPACIDAD Y PRENATAL.
ARTICULO 1º.- Se deróga: Deroguesé el
Decreto Nro. 1602/2009. Deróguese de la Ley 24.741 del Poder Ejecutivo Nacional y sus
normas complementarias y modificatorias los puntos a, b, c, d, f y g del artículo 6º, los
artículos 7º, 8º, 9º, 10º, 12º, los puntos b y c del artículo 15º, los puntos a, b, c, d, f, y j del
Artículo 18º y el Artículo 22º.
ARTICULO 2º.-Prestaciones: Institúyase
las siguientes prestaciones como derechos de carácter nacional, obligatorios y
universales para aquellas personas que residiendo en la República Argentina cumplan
con los requisitos previstos en el Artículo 7º:
a. Asignación universal
por niño, niña y adolescente.
b. Asignación universal
por persona con discapacidad.
c. Asignación universal
por ayuda escolar anual para la educación básica y polimodal.
d. Asignación universal
por nacimiento.
e. Asignación universal
prenatal.
ARTÍCULO 3º.-Montos:
Los montos de las Asignaciones a, b, c, d y e, previstas en el artículo precedente serán
iguales al valor de cada una de las asignaciones equivalentes en la Ley 24.714
correspondientes a la menor categoría salarial vigente antes de la sanción de la
presente Ley y respetando los valores diferenciales estimados para cada zona
geográfica. A continuación se da cuenta de las equivalencias aquí formuladas:
Asignación universal por
niño, niña y adolescente remplaza a Asignación por Hijo
Asignación universal por
persona con discapacidad remplaza a Asignación por hijo con discapacidad.
Asignación universal por
ayuda escolar anual para la educación básica y polimodal remplaza a Asignación por
ayuda escolar anual para la educación básica y polimodl.
Asignación universal por
nacimiento remplaza a Asignación por nacimiento
Asignación universal
Prenatal remplaza a Asignación prenatal
Ej. Vigente a mayo de 2010
ARTÍCULO 4º- Coeficiente de
actualización: El Órgano de Contralor deberá arbitrar los medios necesarios para
establecer un mecanismo de actualización de las Asignaciones universales a fin de
garantizar que se conserve su poder adquisitivo.
ARTÍCULO 5º.- Titularidad: serán
titulares de las prestaciones instituidas en la presente ley, las personas establecidas en
los siguientes incisos que sean argentinas -nativas o por opción-, o extranjeras a
quienes se les haya adjudicado el certificado de radicación precaria.
a. Asignación universal
por niño, niña y adolescente: niños, niñas y adolescentes, de cero (0) a dieciocho (18)
años de edad.
b. Asignación universal
por persona con discapacidad: personas con discapacidad sin límite de edad.
c. Asignación universal
por ayuda escolar anual para la educación básica y polimodal: niños, niñas y
adolescentes de cinco (5) a dieciocho (18) años de edad, o bien para personas de
cualquiera edad si concurren a educación diferencial.
d. Asignación universal
por nacimiento: niños y niñas menores a los 30 días de edad.
e. Asignación universal
prenatal: mujeres que tengan un embarazo superior a los tres (3) meses de
gestación.
ARTÍCULO 6º: Receptores: Para la:
Asignación universal por
niño, niña y adolescente,
Asignación universal por
ayuda escolar anual para la educación básica y polimodal,
y, Asignación universal
por nacimiento.
El cobro estará a cargo de uno solo de los
padres, tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado. El receptor
de la asignación será responsable, tanto, de la efectiva utilización de la prestación en
favor de su titular como del cumplimiento de los requisitos establecidos en el Artículo
5º de la presente ley.
Para la:
d. Asignación universal
por persona con discapacidad.
Los receptores serán los titulares de la
prestación mientras ellos sean personas capaces de administrar bienes o de disponer de
ellos. De caso contrario, el cobro y administración de la prestación estará a cargo de
uno solo de los padres, tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer
grado
Para la:
f. Asignación universal
prenatal
El cobro de la Asignación
Prenatal le corresponde a la mujer titular del derecho, mientras ella sea mayor de
edad. De caso contrario se contituirá en receptor uno solo de los padres, tutor, curador
o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado.
ARTÍCULO 7º.-
Requisitos: A continuación se enumeran los requisitos previstos para la Asignación
universal por niño, niña y adolescente, Asignación universal por persona con
discapacidad, Asignación por ayuda escolar anual para la educación básica y polimoda,
y Asignación universal por nacimiento:
A) Acreditar el vínculo entre la
persona que percibirá la prestación y el titular mediante la presentación de la partidas
de nacimiento correspondiente o el testimonio judiciales pertinentes en el casos en que
correspondiera.
B) Acreditar la existencia de la
discapacidad mediante el certificado correspondiente para la percepción de la
Asignación universal por persona con discapacidad.
C) Hasta los cinco (5) años de los niños
y niñas se deberá acreditar los controles sanitarios obligatorios efectuados en los
establecimientos públicos o servicios médicos privados autorizados, así como el
cumplimiento de las vacunas obligatorias. Desde los cinco (5) hasta los dieciocho (18)
años de edad se deberá presentar anualmente el certificado de asistencia a la
educación formal. No se establecerá diferencia entre titulares que asistan a escuelas de
gestión estatal o privada.
En los casos de la
Asignación universal por niño, niña y adolescente, la Asignación universal por persona
con discapacidad y la Asignación universal por ayuda escolar anual para la educación
básica y polimodal la inexistencia de la documentación exigida en el punto c no
detendrá bajo ninguna circunstancia la percepción de la prestación quedando en deber
de la Autoridad de aplicación arbitrar los medios necesarios para garantizar el
cumplimiento de los requisitos dispuestos.
En el caso de la Asignación
universal prenatal, será requisito excluyente para su percepción acreditar por
certificado médico el estado de embarazo a partir del tercer mes de gestación.
Constituye también un requisito la presentación bianual de los controles médicos
correspondientes. En caso de no acreditarse dichos controles la
prestación será mantenida y la Autoridad
de aplicación debe arbitrar los medios necesarios para garantizar el cumplimiento de
los requisitos dispuestos.
En el caso de la Asignación
Universal por nacimiento el requisito consiste en la acreditación del acontecimiento
frente a la autoridad de aplicación.
ARTÍCULO 8º: Compatibilidad: Las
prestaciones aquí estipuladas no suponen ningún tipo de incompatibilidad con otras
políticas sociales existentes y a instrumentarse en cualquiera de los niveles de gobierno
(nacional, local, municipal).
ARTÍCULO 9º: Autoridad de aplicación.
La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) constituirá la autoridad
de aplicación.
ARTÍCULO 10: Evaluación: Las
prestaciones aquí creadas serán permanentemente
evaluadas y monitoreadas para poder
llevar un registro de su funcionamiento,
impacto y alcance, con el objeto de
contar con la información necesaria para realizar
las correcciones y mejoras pertinentes
que garanticen el correcto y adecuado
funcionamiento del programa.
ARTÍCULO 11º: Contralor: El Honorable
Congreso de la Nación designará las autoridades del órgano contralor, el cual estará
compuesto por miembros del Gobierno Nacional, y los Gobiernos Municipales,
organizaciones de la sociedad civil y miembros de Universidades Nacionales y/o del
ámbito académico.
ARTÍCULO 12: Respecto al pago: Los
montos correspondientes a las diversas prestaciones serán depositados la primera
semana de cada mes en una cuenta del Banco de la Nación Argentina, la cual no
supondrá costo alguno para los titulares de las prestaciones. En el caso de que por un
error de la administración no se realice alguna de las transferencias correspondientes,
estas serán realizadas retroactivamente una vez que se haya comprobado el error.
En el caso de la Asignación
por ayuda escolar anual para la educación básica y polimodal los montos
correspondientes serán depositados la primera semana del mes de Marzo de cada
año.
En el caso de la Asignación
Universal Prenatal, la transferencia de ingresos se realiza la primera semana de cada
mes desde la acreditación del estado y en los meses correspondientes al período de
titularidad.
ARTICULO 13º.- Impuesto a las
ganancias: Elimínese el punto 2 del inciso b) del artículo 23 de la Ley de Impuesto a las
Ganancias, texto ordenado en 1997 y sus modificatorias.
ARTÍCULO 14º -Incorporación de créditos:
Incorpórese todos los créditos provenientes de la eliminación de los puntos a, b, c, d y f
del artículo 6º de la Ley 24.741 y del Decreto Nro. 1602/2009 del Poder Ejecutivo
Nacional y sus normas complementarias y modificatorias.
ARTICULO 15º -Presupuesto: En forma
anual y en ocasión de aprobarse el Presupuesto General de la Administración
Nacional, el Congreso de la Nación fijará los recursos destinados al financiamiento
anual de la Asignación Universal requeridos por la presente ley.
ARTÍCULO 16º -Reglamentación: El Poder
Ejecutivo Nacional reglamentará la presente ley en un plazo de sesenta (60) días
corridos a partir de la publicación en el Boletín Oficial
ARTÍCULO 17º- Invitación a las
Provincias: Se invita a las provincias que no han adherido al Sistema Integrado
Previsional Argentino (SIPA) a adherirse a la "ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR
NIÑO, NIÑA, ADOLESCENTE, DISCAPACIDAD Y PRENATAL"
ARTICULO 18º- Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La seguridad social subordinada a la
categoría ocupacional de las personas
La política de las décadas del 40 y 70 del
Siglo XX a través de las políticas de seguridad social. Durante este período el
trabajador se constituyó en la figura a través de la cual se accedía al sistema de
derechos sociales, (1) lo cual quedo plasmado en la Constitución Nacional de 1949 que
en el Inciso 7º del Art. 37 definía el Derecho de la Seguridad Social como "el derecho de
los individuos a ser amparados en los casos de disminución, suspensión o pérdida de su
capacidad para el trabajo...". (2) Estas políticas se fueron estructurando a través de un
proceso de suma de "cuerpos autónomos de seguros sociales" que terminaron de
configurar en la práctica un sistema de acceso casi-universal (aunque con prestaciones
diferenciales) en un escenario con niveles del pleno empleo (3) y esquemas familiares
organizados según el patrón hombre proveedor/mujer cuidadora. Bajo este arreglo
familiar las mujeres que participaban escasamente en el mercado laboral, (4) accedían
al igual que los niños y niñas, (5) a la protección social a través de la extensión de los
derechos del hombre proveedor, conyugue y padre. Aunque invisivilizado este régimen
de bienestar tuvo un eje fuertemente apoyado en la familia, en la medida de la
actividad del trabajo doméstico en el seno del hogar suponía un componente esencial en
la reproducción familiar. En este período se implementó el sistema previsional de
Asignaciones Familiares - de aquí en más AAFF- , el seguro de desempleo y demás
prestaciones del régimen.
Esta lógica de la protección social se
inscribió en un contexto económico donde el colapso del comercio mundial había dado
origen a un proceso de sustitución de importaciones con el objetivo de aminorar y
revertir la caída del ingreso resultado de la contracción de las exportaciones. La lógica
del modelo se basaba en la demanda interna, donde el consumo de masas tomaba un
importante protagonismo.
- Cambios en la sociedad: fin de la sociedad
del pleno empleo
La etapa de profundos cambios que
comenzó a principios de los 70´s y se agudizó en los 90´s, derivó en un "nuevo régimen
de acumulación, basado en el proceso de valorización financiera, endeudamiento
externo y fuga de capitales como la lógica principal en el marco de lo cual se da un
proceso de desindustrialización significativo". (6) En este nuevo contexto, el mercado
interno de masas pierde relevancia y la producción se destina tanto a la exportación
como a los sectores internos de altos ingresos. Este redireccionamiento productivo
sumado a los discursos que esgrimían la necesidad de bajar los costos laborales,
llevaron a un incremento del desempleo y de la flexibilidad laboral, con lo que se dio
origen a la pérdida de la seguridad del empleo, que había caracterizado al mercado
laboral en las décadas anteriores. Como destaca Lo Vuolo, "mientras el modelo reclama
estabilidad en condiciones macroeconómicas y de reglas de juego para que sea rentable
la inversión en capital físico y financiero, al mismo tiempo exige inestabilidad en las
reglas que regulan el "capital humano"". (7)
Este proceso supuso consecuentemente
cambios en la participación de las mujeres en el mercado laboral y en la organización
familiar; fundamentalmente se trata a partir de los 80´s de un importante incremento
en la incidencia de las mujeres en la actividad laboral, que debe ser entendido más que
como resultado de la "liberación femenina" como respuesta a la necesidad de otros
ingresos en el hogar. (8)
Como resultado de los cambios en el
mundo laboral y el crecimiento de la pobreza, se implementaron una serie de
programas que a modo de parche buscaron "amortiguar" la pobreza y proteger de los
riesgos sociales a quienes no se encontraban dentro del mercado laboral formal. A
principios de la década del 2000 el deterioro del cuadro social supuso la expansión de
estas políticas que pasaron a ser masivas, (9) sin embargo no perdieron su lógica
focalizada (10) y residual.
Las políticas actuales de alivio de la
extensión de las familia
El escenario fragmentario de la política
social supuso que previo al DNU 1602/09 las AAFF- cubrieran solamente al 30% de los
niños. Así mismo los aumentos constantes de los valores de las AAFF promovidos por
el Estado desde el año 2004 (11) mejoraron la situación de quienes las percibían, al
mismo tiempo que profundizaron la brecha entre formales/informales e
incluidos/excluidos del mercado de trabajo.
Esta es la falencia que el DNU que crea el
subsistema Asignación Universal por Hijo para Protección Social -de aquí en más AUPS-,
viene a querer subsanar. La nueva medida tiene como positivo que extendió la cobertura
de las AAFF a través de este subsistema y en el mismo movimiento le reconoció, por
primera vez, derechos a los trabajadores informales como categoría en si. Sin embargo la
AUPS presenta una serie de déficit que tienen su explicación última en que ésta no rompe
con la asignación de recursos diferencial (cualitativa y cuantitativa) a los niños, en este
caso en particular, en función de la categorización laboral de sus padres. Lo dicho en la
oración anterior da cuenta que el Estado argentino no reconoce que los niños son por sí
mismos portadores de derechos esenciales y por lo tanto merecedores de un trato igual
ante la ley (principio de no discriminación) según nuestra propia Constitución que avaló y
ratificó la Convención de los Derechos del Niño y nuestro marco normativo que pone en
funcionamiento estos principios a través de la Ley 26.061.
A continuación enumeramos las
principales críticas a la AUPS: (12)
- Pese a su
denominación no constituye una prestación de alcance universal:
Y esto en un doble sentido: porque no
cubre necesariamente a la totalidad de los niños de una familia sino que lo hace hasta
el quinto hijo como máximo (articulo 5 del DNU) y porque no cubre a todas las familias.
Como resultado de esta doble dinámica el 26,9% de los niños se encuentran excluidos
del derecho a una Asignación.
Cuadro N º 1: Situación actual de los
menores de 18 años según cobertura social a la niñez.
(*) Sistema Nacional de Asignaciones Familiares (ANSES), Gobierno Nacional,
Provincial y Municipal, y deducciones por cargas familiares del Impuesto a las Ganancias.
Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSES, de la Ley de Presupuesto 2010,
el informe N º 18 del Ciepyc, un informe realizado por la ANSES no publicado pero citado en una nota del diario Página 12: "Una
Soga para empezar a salir del subsuelo" y el discurso de la presidenta Crisitina Fernandez para en el acto del 23/11/2009 para la
firma de convenios para algunas provincias para el programa AUPS.
- Pese a su
denominación de universal su diseño es discriminatorio por el carácter desigual y
punitorio de las contraprestaciones exigidas.
Esta discriminación se presenta de dos
formas: por un lado, como se señaló anteriormente la cantidad de asignaciones
familiares otorgadas por grupo familiar es de hasta 5 hijos, provocando una diferencia
entre los derechos de quienes acceden a las AAFF y quienes acceden a la AUPS, ya que
los primeros perciben una transferencia de ingresos por cada uno de los hijos sin
límite.
Por el otro, porque el artículo 6 del DNU
establece la obligación de cumplir con condicionalidades (13) para la percepción de la
AUPS, mientras estas no son condicionantes para quienes perciben la AAFF.
Complementariamente el artículo 24 de la resolución reglamentaria 393/2009 -de aquí
en más resolución- establece sólo para quienes perciben la AUPS retenciones del 20%
del valor de la prestación hasta la demostración anual del cumplimiento de las
condicionalidades exigidas, ocasión en la que se abona el total del porcentaje retenido.
Las sanciones hacia los niños receptores
de la AUPS por el incumplimiento de las condicionalidades generara que estos no sólo
vean vulnerado su derecho a la educación y/o a la salud sino que también vean
vulnerado su derecho al ingreso, y en este último caso es el propio Estado quien
explícita e intencionalmente lo vulnera.
A su vez, el condicionamiento a que la
contraprestación se realice exclusivamente en una escuela de gestión estatal presenta
una serie de irracionalidades: en primer lugar porque el Estado exige lo que no puede
garantizar (déficit de vacantes escolares y déficit de infraestructura de salud), en
segundo lugar porque esta exigencia parte del supuesto falaz de que los chicos pobres
no asisten a escuelas de gestión privada (14) y finalmente porque el Estado no tiene
ningún derecho en cercenar a las familias de la libertad de elegir a que tipo de
institución de educación formal quieren que asistan sus hijos.
- Pese a su
denominación de universal, es una política focalizada y por ende cuenta con los vicios
de este tipo de políticas.
El Art. 2 de la resolución
establece que: "La Asignación Universal por Hijo para Protección Social será percibida
por quien resulte titular, cuando las personas a cargo del grupo familiar sean
monotributistas sociales, se encuentren desocupados o desempeñándose en la economía
informal con un ingreso inferior al salario mínimo vital y móvil ..." Este tipo de diseños
producen como consecuencia no deseada las denominadas "Trampas de Pobreza" (15) y
"Trampas de desempleo" (16) en tanto que se
estimula la perdubilidad de las personas
en esa situación, en la medida que estas son requisitos para percibir un ingreso seguro.
La reproducción de los vicios típicos de las
políticas de carácter asistencial y focalizada consiste básicamente en plantear
mecanismos de discriminación tales como topes de ingresos, condición laboral o socio-
económica para los potenciales titulares de la prestación que terminan funcionando
como dispositivos de discriminación al interior de la población excluida. La
reglamentación de la AUPS establece al salario mínimo como parámetro para
determinar un tope para el acceso resultando ésta una decisión arbitraria ya que al ser
una suma fija no contempla tamaño y composición de los hogares (hijos a cargo). Por
otro lado, la condición laboral exigida por el artículo anteriormente citado al ser un
requisito para ambas personas a cargo del grupo familiar establece como requisito de
entrada que el niño, niña o adolescente deba encontrarse desamparado o su grupo
familiar desocupado. Una medida de carácter universal jamás exigiría que para su
aplicación exista situación de desamparo porque su objetivo es generar una red de
contención que evite que se produzca el daño, mientras que una política asistencial,
como la que aquí se encuentra en análisis, tiene lugar una vez que el daño ya ha sido
causado (desamparo, vulneración de derechos, etc.). Por lo tanto, los planes sociales
como la AUPS comparten un rasgo en común: la protección del Estado aparece cuando
los derechos de los ciudadanos ya se han visto vulnerados en lugar de evitar que esta
situación ocurra.
- Fuente de financiamiento que limita el
poder distributivo de la medida:
El artículo 27 de la resolución establece
que la fuente de financiamiento será "los intereses y dividendos efectivamente
realizados y percibidos de la totalidad de
inversiones del Fondo de Garantía de
Sustentabilidad (FGS) del Sistema Integrado Previsional Argentino". Como
consecuencia esta fuente elegida se continúa postergando el pago de la deuda
previsional a los jubilados en un contexto de bajos niveles prestacionales (el 80% de los
jubilados cobran el haber mínimo - $895,15-), cuando existirían en el país otras fuentes
de financiamiento posibles, dada capacidad contributiva instalada de los estratos más
acomodados de la sociedad. De esta forma, lejos de haberse seleccionado una fuente de
financiamiento que produzca una redistribución de los recursos desde las poblaciones
más aventajadas hacia las más desaventajadas; se puso en competencia, a los dos
grupos poblacionales más vulnerables (las personas mayores y los niños) por los
recursos destinados a protegerlos.
En la medida que la figura
del trabajador asalariado (17) ha perdido vigencia para poder ser el único ente
articulador de la política social y las políticas focalizadas revelan las deficiencias y
límites expuestos anteriormente; se hace necesario repensar la política de protección
social desde un nuevo paradigma donde las políticas de empleo y de transferencias de
ingresos universales no deben ser vistas como resultantes de lógicas excluyentes, sino
como parte de un mismo sistema integrado. En este marco se inscribe la
ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR NIÑO, NIÑA, ADOLESCENTE,
DISPACAPACIDAD Y PRENATAL - AAUU-.
Características generales de las
Asignaciones Universales
Titular:
La elección de establecer como titulares
del derecho de las prestaciones a, b, c y d establecidas en el artículo 2º de la presente
ley a los niños, niñas, adolescentes y personas con discapacidad supone asumir su
jerarquía de sujetos de derechos. La Asignación prenatal entiende como titular y
receptor de la prestación a la mujeres, en tanto que su estado exige un mayor cuidado y
protección.
Receptores:
Son los responsables de recepcionar la
prestación y utilizarla en función del interés de los titulares. Aquí no se prestablece
quién será la figura que deberá constituirse en receptora de la prestación sino que se
entiende que ésta debe ser una decisión a ser tomada en el seno del hogar. Además de
que condicionarla parte del supuesto de un único modelo de familia (nuclear
heterosexual) que no respeta la diversidad realmente presente en la sociedad
argentina. (18)
Este diseño busca propiciar la igualdad de
trato y de oportunidades de género de los miembros de las familias a la vez que
garantizar el reconocimiento y compromiso de hombres y mujeres respecto a la
educación y el desarrollo de sus hijos, y de esta forma evitar la reproducción de
estereotipos sexistas. Lo dicho aquí no desconoce que aún se encuentra en gran medida
presente el modelo de familia tradicional el cual redunda en que sean
mayoritariamente las mujeres quienes realizan las tareas domésticas y quienes se
responsabilizan en mayor grado por la crianza de los hijos; pero se considera que es
importante que el Estado les brinde autonomía a las familias empoderándolas para
tomar las decisiones. Las tensiones resultantes del proceso de transformación deben
ser acompañadas por una mayor participación del Estado y cambios legislativos (19) que
colaboren en el proceso, y no deben ser eliminadas a través de la negación de mayor
autonomía de las mujeres bajo el pretexto de su protección. Esta forma de concebir las
políticas públicas se encuentra en sintonía con los postulados del Comité para la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) que
sostiene que: "Los Estados Partes están obligados a hacer frente a las relaciones
prevalecientes entre los géneros y a la persistencia de estereotipos basados en el género
que afectan a la mujer no sólo a través de actos individuales sino también porque se
reflejan en las leyes y las estructuras e instituciones jurídicas y sociales". (20)
Migrantes:
Tanto en el caso de los titulares como
receptores se instituye como requisito ser argentino, nativo, por opción o poseer el
certificado de radicación precaria. Bajo este diseño se establece que mientras el país le
haya dado la bienvenida a personas de otras nacionalidades, se le debe garantizar a
estas sus derechos. Lo que se busca es hacer efectivos, de la mejor forma posible, los
compromisos asumidos por el Estado argentino a través de la En lo que hace a la
nacionalidad, tanto los titulares como los receptores podrán ser argentinos -nativos o
por opción-, o extranjeros a quienes se les haya adjudicado el certificado de radicación
precaria. Aquí se entiende que mientras el país les haya dado la bienvenida a las
personas de otras nacionalidades, no hay razón para no garantizarles a estas sus
derechos. (21)
En este sentido, los artículos 6 y 8 de la
mencionada ley establece: "El Estado en todas sus jurisdicciones, asegurará el acceso
igualitario a los inmigrantes y sus familias en las mismas condiciones de protección,
amparo y derechos de los que gozan los nacionales, en particular lo referido a servicios
sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social",
y "No podrá negársele o restringírsele en ningún caso, el acceso al derecho a la salud,
la asistencia social o atención sanitaria a todos los extranjeros que lo requieran,
cualquiera sea su situación migratoria. Las autoridades de los establecimientos
sanitarios deberán brindar orientación y asesoramiento respecto de los trámites
correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad migratoria",
respectivamente.
Requisitos:
La imposición de la salud y la educación
como condicionalidades parte de la doble característica de las mismas como obligación
y como derecho. Sin embargo la responsabilidad de garantizar su cumplimiento es
básicamente estatal y por ello será la Autoridad de Aplicación quien deberá interponer
los mecanismos necesarios, tanto en el diálogo con los Ministerios de Salud y
Educación nacionales y provinciales, como con los receptores; para que estas sean
efectivizadas.
Es bajo esta concepción asimétrica de las
responsabiliades y de interpretar a la AAUU como un derecho intrínseco de sus
titulares que se concibe a la prestación como inalienable, y por lo cual no puede ser
objeto de sanciones. Por otra parte, pese a los discursos que establecen que las
sanciones aumentan la asistencia a los efectores de salud y educación, no existen
análisis metodológicamente rigurosos que puedan dar cuenta de esto. (22)
Coeficientes Zonales
En el régimen vigente, los valores
diferenciales según zona están establecidos por la propia Ley 24.714/96 en su artículo
19, que "faculta al Poder Ejecutivo Nacional a establecer la cuantía de las asignaciones
familiares, los topes y rangos remuneratorios que habilitan al cobro de las mismas y los
coeficientes zonales o montos diferenciales de acuerdo al desarrollo de la actividad
económica, índices de costo de vida o de variación salarial y situación económica social
de las distintas zonas".
La discriminación por zonas ya existía en
el régimen anterior. De hecho, la Ley 18.017/68 que definía el régimen de asignaciones
previo a la reforma (ajuste) de 1996, preveía estos "coeficientes zonales" aumentando el
valor de las asignaciones en las provincias desde Chubut hacia el sur "como un medio
de fomentar el poblamiento de esas regiones, que tanta importancia tienen para el
desarrollo nacional".
La tabla que indica los montos
correspondientes al régimen vigente, discriminados por tramo de ingresos y por zonas,
permite observar lo siguiente:
Cuadro Nro 2: Montos vigentes de las
asignaciones familiares del sistema contributivo. Febrero 2009.
A continuación, detallamos todos los
distritos que forman parte de cada Zona, y por exclusión, aquellos que reciben el valor
general (23) :
Cuadro Nro. 3: División del Régimen de
AAFF
Zona 1
Zona 2
Zona 3
Zona 4
Montos de Asignaciones Familiares por
Hijo y Prenatal vigentes a partir del 01/07/97 para trabajadores en relación de
dependencia que realizan sus actividades en las Provincias de Santa Cruz y Tierra del
Fuego Antártida e Islas del Atlántico Sur.
En primer lugar, el proyecto aquí
presentado anula las diferencias por tramo de ingresos, debido a que se considera que
todos los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a recibir el mismo valor más allá
de la categoría ocupacional de sus padres, y la situación de ingresos del grupo familiar.
De esta manera, se le asigna a todos el monto máximo entre los vigentes al día de la
fecha (es decir, el que se asigna a los hijos de quienes perciben una remuneración entre
$100 y $2.400), según la zona de residencia de sus padres (ver Cuadro Nro. 4).
Cuadro Nro 4. Montos de la prestación por
zona
Si bien en una primera etapa, se
mantendrán los montos diferenciales por zonas, para respetar los derechos adquiridos
de aquellas personas que reciben dichos valores, deberá estudiarse en profundidad
cuáles son los motivos que han llevado a este tratamiento diferencial y si dichos
motivos continúan siendo válidos en la actualidad.
Suponiendo que es correcto
establecer "coeficientes zonales o montos diferenciales de acuerdo al desarrollo de la
actividad económica, índices de costo de vida o de variación salarial y situación
económica social de las distintas zonas", aún así encontramos cuestionamientos a la
diferenciación vigente:
- Los distritos incluidos al interior de cada
zona no son homogéneos en términos de costo de vida, desarrollo de la actividad
económica, o situación económica social. Como ejemplo, seleccionamos una serie de
indicadores sociales que dan cuenta de las diferentes situaciones existentes al interior
de cada zona:
Cuadro Nro. 5: Comparación de la
situación social de las provincias incluidas en la
zonas 1 y 3
Fuente: elaboración propia en base a datos del Censo 2001,
Anuario Estadístico de Salud 2008, EPH 1º trimestre 2007 y 2º trimestre 2009.
Por otra parte, también presentan
heterogeneidades en lo que al costo de vida se refiere, ya que como vemos las zonas,
incluyen en una misma provincias del NOA y del Sur, siendo que el costo de vida es
muy diferente en ambas regiones.
Por lo tanto, como dijimos, se deberá
proceder a una revisión de estos coeficientes zonales para que todos los niños, niñas y
adolescentes reciban el mismo valor en términos de poder adquisitivo. No incluimos en
el análisis del Cuadro Nro5 cuestiones como el desarrollo de la actividad económica, y
la situación económica social de las distintas zonas, ya que el objetivo de revertir las
desigualdades regionales que, suponemos, pretende la legislación vigente al incorporar
estos aspectos, excede a los objetivos que las Asignaciones Familiares Universales
deben tener. Por lo cual será obligación del órgano de Contralor establecido en el
artículo 9º de la presente ley convocar, con urgencia, a las autoridades y sectores
pertinentes para analizar y fijar un esquema de coeficientes.
Costos y Financiamiento
El costo bruto anual de otorgar las
Asignaciones asciende a $ 53.887 millones anuales. Para llegar a este valor, calculamos
por separado el costo anual de cada prestación. Debido a que en todas las asignaciones,
con excepción de la Asignación Universal por Nacimiento, se transfieren montos
diferenciales según la zona de residencia, se estimó la cantidad de potenciales
receptores por zona (Ver Anexo). Para estos cálculos utilizamos los datos del Censo
2001 y sus proyecciones poblacionales (cantidad de habitantes por tramos de edad y
por distrito), los datos del Anuario Estadístico 2008 del Ministerio de Salud (cantidad
de nacidos vivos, cantidad de defunciones fetales) y los datos de la Encuesta Nacional
complementaria de Personas con Discapacidad 2002-2003 realizada por el INDEC.
Cuadro Nro. 6: Costo bruto Anual Total de
universalizar las Asignaciones.
Fuente: estimación propia en base a datos de INDEC,
Ministerio de Salud
Al costo bruto hay que descontar los
$8.995 millones en que están presupuestados para las Asignaciones Familiares
correspondientes al 2010, y a su vez los $ 4.319 millones que son el costo neto que
requiere la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social. Lo que da como
costo neto provisorio $40.573 millones.
En rigor el costo neto es menor aún,
puesto que no estamos incorporando el efecto de autofinanciamiento que supone
inyectar al mercado esta suma dineraria. Como es bien sabido, dado el nivel de
postergación de la población no cubierta por el sistema de asignaciones familiares, la
totalidad de los recursos se destinarán a la compra de bienes y servicios en el mercado
interno. Por el solo efecto de la recaudación del IVA, esta suma se transformaría en no
menos de $8.520 millones de autofinanciamiento. Una estimación más realista supone
considerar que la masa inyectada no se agota solamente en el poder de compra de las
personas directamente involucrada, sino que también supone mayores niveles
salariales al interior de las empresas, tanto las que directamente se vean favorecidas
con el mayor consumo popular, como sus proveedores. Este mayor componente salarial
se transforma nuevamente en mayor poder de compra con destino al mercado interno,
lo que se transforma en una nueva recaudación de IVA. Tampoco se agota allí el efecto
expansivo de una inyección monetaria con destino al consumo popular. La cantidad de
veces que la transferencia de ingresos inicial se transforma en mayor demanda
asalariada depende tanto de la propensión a consumir de los sectores populares (casi
cerca de la unidad y mucho mayor por cierto al de las capas medias - ricas) así como al
grado de componente salarial de los productos demandados (mucho mayor en el caso de
consumo postergado que del consumo suntuoso). Considerando que la masa monetaria
que supone los $40.573 millones circula por lo menos dos veces y media (dada la
relación entre la masa monetaria y el PBI, aunque se trata de una estimación
conservadora) en forma anual por la economía, se puede estimar en $21.301 millones
el autofinanciamiento de la propuesta. Promediando estas dos hipótesis puede
asegurarse que no menos de $15.481 millones son autofinaciables del costo que supone
inyectar $40.573 millones como demanda la propuesta. Por ende el costo final se
transforma en más de $25.662 millones anuales. (Ver cuadro N º 2).
El financiamiento de la medida debe
provenir de los segmentos de mayor capacidad contributiva. La primera medida que al
respecto debe tomarse es:
Cuadro Nro 7: Costo de llevar a cabo la
universalización de las Asignaciones.
** Datos de la Ley Presupuesto 2010.
1) Restitución de las contribuciones
patronales a los niveles de 1993 para grandes empresas, con la contrapartida de
liberar recursos tributarios que actualmente van al ANSES para que se destinen a la
Universalización de la Asignación Familiar.
Se trata de una lógica de financiamiento
opuesta a la del Gobierno. En lugar de utilizar recursos del ANSES e incrementar el
ahorro del Tesoro para pagar deuda pública (como propone el Decreto oficial)
proponemos aumentar la recaudación del ANSES en base a restituir las contribuciones
vigentes en 1993 a las empresas grandes, con la contrapartida de liberar recursos
tributarios para financiar la Asignación Universal por Hijo. Así los que terminarían
pagando la asignación universal no sería los jubilados, sino las grandes empresas que
hoy mantienen reducidas sus contribuciones a la seguridad social.
Como es bien sabido, las reducciones a las
contribuciones patronales iniciada en 1993 determinó que las contribuciones pagadas
por los empleadores se redujera del 33% de la nómina salarial al 17% para la industria
y al 21% para el comercio y los servicios. Así luego de más de 15 años de aquellas
medidas y con una modificación del tipo de cambio de más del 300% y sostenido por
más de 8 años, la industria sigue pagando un nivel de contribuciones que es casi la
mitad de la que pagaba en aquel año; mientras el comercio y los servicios pagan un
nivel de contribuciones que es un 36% inferior a aquel entonces. Restituir las
contribuciones patronales supone incrementar los niveles de recaudación por este
concepto en un 94% en la industria y en un 57% en el comercio y los servicios. Sin
embargo, dichos aumentos no deben realizarse en las pequeñas y medianas empresas
que presentan una realidad muy diferente a las grandes empresas. De esta manera se
podría ampliar rápidamente la recaudación por contribuciones y liberar recursos
tributarios del ANSES en más de $15.700 millones. Los datos que avalan este cálculo
se presentan en el cuadro Nro. 8.
Cuadro Nro. 8: Calculo del incremento de
recaudación en el 2010 por retornar las contribuciones patronales a los niveles vigentes
en 1993. En millones de pesos.
Fuente: Elaboración propia en base a datos del
Observatorio de Empleo y Dinámica Empresarial del Ministerio de Trabajo en base al SIJP, Proyecto de
Presupuesto 2010 y Recaudación Tributaria de Hacienda del Ministerio de Economía.
2) Recuperación de la renta petrolera.
La reformulación de los distintos subsidios, que en gran medida se corresponde con el
reconocimiento del precio internacional al barril de petróleo (U$S 70) en lugar de los
costos de producción local (U$S 8), que están detrás del crecimiento de los subsidios a
3)los sectores del Transporte y la Energía.
Para el 2010 más de $30.499,0 millones de recursos fiscales tienen previsto engrosar la
renta de las principales empresas petroleras del país, que bien pueden servir para
financiar las Universalización de las Asignaciones Familiares.
4)Eliminación de exenciones en
ganancias, IVA, Combustibles y Regímenes de Promoción Industrial.
El monto de Gastos Tributarios estimado
para el año 2010 alcanza a $ 26.407,2 millones, que equivale a 2,11% del PIB y al 6,5%
de la recaudación de impuestos nacionales y contribuciones de la seguridad social
proyectada para ese año. De ellos, $21.703,7 millones corresponden a tratamientos
especiales establecidos en las leyes de los respectivos impuestos y $4.703,5 millones a
beneficios otorgados en los diversos regímenes de promoción económica. Dentro de este
conjunto de recursos existen rubros que benefician a los agentes de mayor capacidad
contributiva, que bien pueden darse de baja para financiar la Asignación Universal. Es
el caso de las exenciones en ganancias (principalmente derivados de la renta
financiera), de la devolución parcial de IVA para compras con tarjetas de crédito y
débito (que favorece al consumo de los estratos medios-altos y de altos ingresos), las
exenciones en el impuesto a los combustibles, así como los regímenes de Promoción
Industrial, de la Minería y del sector metalúrgico ologopolizado de producción de bienes
de capital. La totalidad de estos recursos suman $11.174 millones, que también
podrían servir para la Universalización de las Asignaciones Familiares.
Cuadro Nro. 9: Fuentes de Financiamiento
Posible eliminando exenciones y regimenes promocionales contenidos en el
Presupuesto 2010. En millones de pesos.
Fuente: Elaboración propia en base a datos oficiales.
Así en el cuadro Nro 9 se totalizan estas 3
fuentes de financiamiento que el Gobierno tiene a disposición. Se trata nada menos de
$58.000 millones provenientes de los sectores de mayor capacidad contributiva, que
más que duplican la necesidad de financiamiento de la AAUU.
Cuadro Nro. 10: Distintas fuentes de
financiamiento posible. En millones de pesos.. Año 2009.
Fuente: Elaboración propia en base a datos oficiales.
Aquí ha demostrado que existe la
posibilidad económica cierta de implementar una prestación verdaderamente universal
que brinde un piso mínimo de protección social a una parte importante de la población,
que genera externalidades positivas, que favorece la cohesión social al dignificar a sus
receptores y en este mismo movimiento al conjunto de la sociedad.
ANEXOS
Cuadro N º 1: Costo Asignación universal
por niño, niña y adolescente.
Fuente: elaboración propia en base a
datos y proyecciones poblacionales del Censo 2001 y Encuesta Nacional
complementaria de Personas con Discapacidad 2002-2003 (INDEC).
Cuadro N º 2: Costo Asignación universal
por persona con discapacidad.
Fuente: elaboración propia en base a
datos y proyecciones poblacionales del Censo 2001 y Encuesta Nacional
complementaria de Personas con Discapacidad 2002-2003 (INDEC).
Cuadro N º 3: Costo Asignación universal
por ayuda escolar anual para la educación básica y polimodal.
Fuente: elaboración propia en base a
datos y proyecciones poblacionales del Censo 2001 y Encuesta Nacional
complementaria de Personas con Discapacidad 2002-2003 (INDEC).
Cuadro N º 5: Costo Asignación universal
por nacimiento.
Fuente: estimación propia en base al
Anuario Estadístico 2008 del Ministerio de Salud.
Cuadro N º 6: Costo Asignación universal
prenatal.
Fuente: estimación propia en base a
datos y proyecciones poblacionales del Censo 2001 y al Anuario Estadístico 2008 del
Ministerio de Salud.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| LOZANO, CLAUDIO RAUL | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| MACALUSE, EDUARDO GABRIEL | BUENOS AIRES | SI POR LA UNIDAD POPULAR |
| ARGUMEDO, ALCIRA SUSANA | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| CARDELLI, JORGE JUSTO | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| SOLANAS, FERNANDO EZEQUIEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| PARADA, LILIANA BEATRIZ | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| BENAS, VERONICA CLAUDIA | SANTA FE | SI POR LA UNIDAD POPULAR |
| DONDA PEREZ, VICTORIA ANALIA | BUENOS AIRES | LIBRES DEL SUR |
| MERCHAN, PAULA CECILIA | CORDOBA | LIBRES DEL SUR |
| ITURRASPE, NORA GRACIELA | BUENOS AIRES | SI POR LA UNIDAD POPULAR |
| STOLBIZER, MARGARITA ROSA | BUENOS AIRES | GEN |
| VIALE, LISANDRO ALFREDO | ENTRE RIOS | PARTIDO SOCIALISTA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ACCION SOCIAL Y SALUD PUBLICA (Primera Competencia) |
| FAMILIA, MUJER, NIÑEZ Y ADOLESCENCIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) | 23/06/2010 |