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PROYECTO DE TP
Expediente 4267-D-2013
Sumario: COMISION BICAMERAL PARA UNA REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL: CREACION EN EL AMBITO DEL HONORABLE CONGRESO DE LA NACION.
Fecha: 28/05/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 58
El Senado y Cámara de Diputados...
COMISION BICAMERAL PARA UNA
REFORMA TRIBUTARIA INTEGRAL
Artículo 1º.- Créase en el ámbito del
Congreso Nacional, la Comisión Bicameral para una Reforma Tributaria Integral,
que tendrá por objeto avanzar en el diseño de una estructura impositiva dotada de
mayor progresividad, trasparencia y estabilidad.
Artículo 2º.- Dicha Comisión
Bicameral será de carácter especial y estará compuesta por veinticuatro (24)
miembros, doce (12) en representación de la Cámara de Diputados y doce (12) en
representación del Senado, respetando la integración proporcional de ambos
cuerpos.
Artículo 3º.- La Comisión Bicameral se
conformará dentro de los treinta (30) días de la entrada en vigencia de la presente
ley. Durante los dieciocho (18) meses siguientes, deberá elaborar y presentar
proyectos tendientes a modificar la actual estructura impositiva, conforme los
siguientes criterios:
Corrección de la alta incidencia que
tienen los impuestos al consumo, eximiendo a los productos que integran la
canasta básica alimentaria y redefiniendo los bienes que se consideran suntuosos,
a efectos de incrementar las alícuotas que los gravan.
Expansión y modificación progresiva
de las alícuotas de los tributos que recaen sobre las rentas y el patrimonio.
Disposición de cargas tributarias
especiales a los sectores que generan rentas extraordinarias.
Revisión de los impuestos que pesan
sobre los ingresos de los trabajadores/as en relación de dependencia, jubilados/as
y pensionados/as.
Reducción de los fondos que recibe la
Administración Nacional de Seguridad Social (ANSeS), provenientes de impuestos
coparticipables que corresponden a las Provincias.
Reemplazo paulatino de los derechos
de exportación por tributos coparticipables que alcancen a las mismas actividades.
Eliminación gradual de los impuestos
de emergencia.
Revisión de los regímenes de
promoción económica.
Avance a una mayor equidad del
sistema de aportes y contribuciones a la seguridad social.
Fortalecimiento de la administración
tributaria.
Artículo 4º.- La Comisión Bicameral
convocará a participar de su labor al titular del Ministerio de Economía de la
Nación, al responsable de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), a
representantes de las Facultades de Ciencias Económicas de las Universidades
Nacionales y los Consejos Profesionales.
Asimismo, invitará a las Provincias y
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a presentar propuestas que recojan los
criterios establecidos en el artículo anterior.
Artículo 5°.- Conforme los
procedimientos parlamentarios que correspondan, las Cámaras darán tratamiento
a los proyectos presentados por la Comisión Bicameral, a efectos de su entrada en
vigencia durante el ejercicio 2015.
Artículo 6º.- Comuníquese, etc.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Los impuestos constituyen
prestaciones - generalmente en dinero - exigidas mediante una ley, por el Estado,
en virtud de su poder de coacción.
A través de los mismos, el Estado
atiende la satisfacción de necesidades públicas y puede influir en la forma en que
se organiza la economía, generando consecuencias directas sobre la forma en que
se distribuye el ingreso en el seno de la sociedad.
En este sentido, la cuestión de la
progresividad tributaria se ha convertido en "un tema clave de las luchas sociales y
políticas de la modernidad", que fue introducido por la Revolución Francesa y se
refiere a los impuestos en tanto instrumentos de cambio económico y social. ("La
progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravío - y los desafíos del
presente", Jorge Gaggero, Documento de Trabajo Nº 23 - CEFIDAR)
Es posible encontrar expresados en la
Constitución francesa del 24 de junio de 1793 - cuya declaración de derechos
comenzaba por consagrar como fin de la sociedad al bienestar común - postulados
a favor de la progresividad y la redistribución de la riqueza:
"El socorro público es una deuda
sagrada. La sociedad debe asistencia a los ciudadanos desgraciados, bien
procurándoles trabajo, bien asegurando los medios de existencia para aquellos que
no están en situación de trabajar.
La instrucción es una necesidad
común. La sociedad ha de favorecer con todo su poder los progresos de la razón
pública y poner la instrucción al alcance de todos los ciudadanos.
Los ciudadanos cuyas rentas no
excedan lo necesario de su subsistencia deben ser dispensados de contribuir a los
gastos públicos. Los otros deben soportarlos progresivamente según la magnitud
de su fortuna".
Un siglo después, comenzaban a
establecerse en Occidente, los impuestos sobre las rentas y los tributos sobre el
patrimonio, expandiéndose tras las guerras mundiales y, fundamentalmente, en el
escenario de la posguerra.
Persiguiendo el objetivo de evitar el
"default", nuestro país concretó su propia reforma tributaria moderna, al calor de
la crisis de los años `30, a través de medidas como la incorporación del impuesto
sobre la renta y la implementación de un sistema federal de responsabilidades
fiscales.
Sin embargo, no fue sino hasta el
primer gobierno de Juan Domingo Perón, que tales instrumentos se pusieron al
servicio de un proceso de fuerte redistribución del ingreso.
Dicho proceso se sostuvo en la
expansión del gasto social en áreas como educación y salud, la creación de un
amplio sistema de seguridad social, la escasa presencia de los tributos sobre el
consumo y el fortalecimiento del impuesto sobre la renta, que vio extendida su
base y se hizo más progresivo.
Después devino una suerte de
ajuste fiscal a largo plazo que, hacia mediados de la década del `60, terminó
socavando las bases de aquel modelo; que se aceleró trágicamente a partir del
golpe de estado de 1976 y que se consolidó con las políticas neoliberales de los
años `90.
Fue el tiempo de una indiscriminada
apertura comercial y financiera, de la subordinación de la economía interna a la
internacional, el crecimiento exponencial de la deuda externa y la fuga de
capitales.
También el de la privatización de las
empresas de servicios públicos, el recorte de la inversión pública y la destrucción
del entramado productivo nacional.
El del desmantelamiento del sistema
previsional de reparto y las reformas impositivas que parieron la estructura
tributaria profundamente regresiva que perdura hasta nuestros días.
El resultado no podía ser otro que la
concentración de la riqueza y cifras históricas de pobreza y exclusión social.
Lamentablemente, el período de
expansión económica sin precedentes que se ha venido registrando desde el 2003
- atenuado en el transcurso del 2008, 2009 y 2012 - estuvo lejos de convertirse en
el escenario de un proceso de redistribución del ingreso en Argentina y, en cambio,
terminó ampliándose la brecha entre los que más y los que menos tienen.
La modificación impositiva más
importante fue la jerarquización de los derechos de exportación, vinculada al
intento de aprovechar el desenvolvimiento favorable de nuestra producción en los
mercados internacionales.
Fue así que, no obstante los notables
incrementos de recaudación, no se ha registrado el mismo nivel de evolución en
relación al impuesto a las ganancias y los tributos al patrimonio, evidenciando la
falta de capacidad o de voluntad política por capturar crecientes porcentajes de
renta.
La marcada debilidad de los
impuestos directos - a partir del sostenimiento en el tiempo de restricciones a su
base imponible, exenciones y tratamientos discriminatorios a ciertos sujetos y/o
sectores de actividad - hizo que siguieran predominando los impuestos
indirectos.
En particular, nos referimos al
Impuesto al Valor Agregado (IVA) que - manteniendo desde el año 1995 su
alícuota general en el 21% - continúa siendo el que tiene mayor incidencia sobre el
conjunto de la recaudación, representando casi el 30% de los ingresos tributarios
de nuestro país.
De hecho, mientras que hacia fines de
los años `80, lo recaudado por este impuesto al consumo equivalía al 2 ó 2,5% del
PBI, en 1993 alcanzó al 6% y se proyecta que, para el 2013, llegará al
8,90%.
Por su parte, el impuesto a las
ganancias representa alrededor del 19% del total de lo recaudado. El leve
incremento registrado en la recaudación de este tributo, está bien lejos de
responder a cambios sustanciales en la estructura impositiva o una mayor eficacia
en el control de la evasión, como se pretende falazmente argumentar desde el
Gobierno Nacional.
Las razones están más vinculadas al
proceso inflacionario que vive nuestro país y al retraso que registra el mínimo no
imponible en relación al crecimiento de los salarios, generando que una masa
importante de trabajadores/as que antes no tributaban, comenzarán a hacerlo en
los últimos años.
De hecho, se estima que actualmente
abonan este impuesto un 20% de los asalariados registrados, cuando en el 2007
no llegaban al 9%. Esto no responde a un incremento del poder adquisitivo de los
salarios. Muy por el contrario, los aumentos obtenidos son carcomidos por la
inflación y una porción importante de los mismos termina en las arcas
fiscales.
Como contrapartida, se han sostenido
exenciones injustas al impuesto a las ganancias, como las que benefician a la renta
financiera, por las que el Estado Nacional se priva de recaudar anualmente más de
$ 5.270 millones.
Los depósitos en entidades
financieras y los títulos públicos tampoco pagan bienes personales, alcanzando un
gasto tributario que supera los $ 380 millones. Un impuesto que tiene por finalidad
gravar al patrimonio y cuya incidencia en el total de la recaudación apenas supera
el 1%.
Otra constante de abordaje necesario,
es la situación de tensión entre la Nación y las Provincias, un conflicto que se
remonta a los primeros años de nuestra organización nacional y se mantiene
vigente.
La historia reciente da cuenta del
agravamiento de esa situación, cuando a fines de los años `70, comenzó un
proceso de transferencia de la Nación hacia las Provincias y la Ciudad de Buenos
Aires, de los servicios educativos y sanitarios, sin los recursos correspondientes,
que quebró la proporción existente entre lo recaudado y lo gastado tanto a nivel
nacional como provincial.
Desde el retorno a la democracia,
no se ha logrado avanzar sino en un régimen de coparticipación transitorio
dispuesto por la Ley 23.548, del 7 de enero de 1988, que ya lleva más de veinte
años de vigencia y fue modificada y complementada por un sinnúmero de normas
y distintos acuerdos de emergencia.
En el transcurso de la década del ´90
tuvieron lugar varias modificaciones destinadas a la asignación de una parte
importante de los recursos coparticipables a la Administración Nacional de
Seguridad Social (ANSeS), con el fin de sostener el sistema público de reparto
frente a la creación del régimen de capitalización, a través de las Administradoras
de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP).
De esta forma llegamos al escenario
actual, en el que la ANSeS financia al sector público nacional, cuando su supuesto
"superávit" está conformado por fondos que deberían coparticiparse, como es el
caso del 20% de lo que se recauda en concepto de impuesto a las ganancias.
Así como en 1988, la Nación
administraba el 42,34% de los recursos, transfiriendo a las Provincias el 57,66%
restante, en la actualidad los recursos de origen nacional que van a las
jurisdicciones provinciales y a la Ciudad de Buenos Aires apenas alcanzan el 30%
del total.
La Constitución Nacional delimita, en
su artículo 75 inc. 2, las potestades tributarias de la Nación y las jurisdicciones
provinciales.
"Corresponde al Congreso... Imponer
contribuciones indirectas como facultad concurrente con las Provincias. Imponer
contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en
todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien
general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con
excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son
coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las
Provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones,
garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución entre
la Nación, las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en
relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas
contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará
prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad
de oportunidades en todo el territorio nacional..."
A pesar del texto constitucional, el
Gobierno Nacional maneja discrecionalmente el grifo de los recursos y la mayoría
de las Provincias se encuentran ahogadas financieramente.
"Las provincias han quedado con
cuatro impuestos principales (inmobiliario, automotor, a los sellos y a los ingresos
brutos), que les permiten recaudar, en promedio, el equivalente a un 40% de sus
gastos, y financian el resto mediante transferencias del gobierno central y
endeudamiento.
En este sentido, Argentina no escapa
a la que ha sido la tendencia internacional, la participación de los gobiernos
subnacionales en los recursos totales no ha crecido en proporción con el aumento
en gasto de los gobiernos subnacionales. Esto ha resultado en una creciente
brecha entre gastos y recursos a nivel subnacional lo que agregó conflictividad a
las relaciones entre la Nación y las Provincias" ("Política tributaria en Argentina.
Entre la solvencia y la emergencia", Oscar Cetrángolo y Juan Carlos Gómez
Sabaini, Serie Estudios y Perspectivas Nº 38 de la Oficina de la Cepal en Buenos
Aires).
No revierte lo anterior, la fuerte
utilización que - como vimos - la actual administración hizo de los derechos de
exportación, atento que - conforme el artículo 4 de la Constitución Nacional - lo
recaudado a través de los mismos resulta no coparticipable. Estos impuestos
representan un 9% del total de la recaudación ($ 77.963 millones) y crecen cerca
de un 25% entre el 2012 y 2013.
En relación a este punto, es necesario
tener en cuenta que, si bien pueden constituir un instrumento para sostener los
precios internos y apropiarse de las rentas extraordinarias de determinados
sectores, el rápido alivio que producen a las cuentas del Tesoro Nacional es a costa
del desfinanciamiento de las Provincias.
Además, su incidencia en el total de la
recaudación, habla a las claras de la alta dependencia que nuestro sistema
tributario tiene respecto de los ciclos internacionales y los cambios que se
producen en las variables macroeconómicas.
En otro orden de cosas, corresponde
hacer mención a los graves problemas que han presentado distintos regímenes
promocionales que - en muchos casos y a diferencia de los otorgados por países
desarrollados - "se han basado en el impuesto al valor agregado, alterando la
neutralidad del tributo, nivelando la situación tributaria destinada al mercado
interno con la orientada a las exportaciones, así como abriendo posibilidades a los
fraudes fiscales que han sido sustanciales en épocas pasadas". (Obra citada:
"Política tributaria ...").
La utilización de un sistema de
aprobación de proyectos específicos en vez de disponer de mecanismos
automáticos, ha dado lugar a una serie de situaciones de discrecionalidad y
corrupción, "tales como el otorgamiento de beneficios por decreto, la ´sustitución´
de beneficiarios y de objetivos en los contratos aprobados, la ´renegociación´ de
los beneficios originalmente acordados, y una larga serie adicional de anomalías
políticas, normativas y administrativas que justifican una evaluación y una auditoria
particular en profundidad". (Obra citada: "Política tributaria...")
Un caso particular por sus efectos
altamente negativos, es el del Régimen de Promoción de la Actividad Minera,
implantado a través de la Ley 24.196, en plena década del ´90, que ha otorgado
estabilidad fiscal y beneficios tributarios a favor de las empresas del sector,
calculados - para el 2013 - en el orden de los $ 804 millones.
Esta norma todavía vigente, ha sido
un instrumento privilegiado para la expansión de la actividad minera a cielo abierto
y a gran escala, extractiva de nuestros recursos naturales sin ningún tipo de
control, lesiva del medioambiente y atentatoria de cualquier posibilidad de
desarrollo sustentable en determinadas zonas de nuestro país.
Otra característica a considerar, es el
sostenimiento en el tiempo de impuestos pensados como soluciones de
emergencia. Tal es el caso del impuesto a los débitos y créditos bancarios - más
conocido como "impuesto al cheque" - mantenido año tras año a pesar de los
cuestionamientos que se le hacen en relación a su carácter regresivo, en tanto
distorsiona los precios de la economía, genera una carga que es trasladada a los
consumidores y desincentiva la utilización del sistema financiero alentando la
economía informal.
Lo expuesto hasta aquí, no deja lugar
a dudas sobre la necesidad que tiene nuestro país - y ese el objetivo del presente
proyecto - de avanzar hacia una reforma tributaria integral que tenga como
resultado, una estructura impositiva transparente, justa y capaz de permanecer en
el tiempo.
La transparencia tiene que ver con un
sistema impositivo que permita discernir con claridad, quiénes son los sujetos que
pagan y a quiénes se beneficia.
La justicia a la que hacemos
referencia debe ser entendida en dos sentidos. El de la equidad horizontal en
virtud de la cual "las personas que se encuentran esencialmente en circunstancias
económicas similares deben recibir el mismo trato y pagar los mismos impuestos",
y el de la equidad vertical que significa que "las personas que tienen mayor
capacidad de pago, o que disfrutan de más bienestar, o que se benefician de los
servicios públicos, deben pagar más impuestos" ("La economía del sector público",
Joseph E. Stiglitz).
Alcanzarla exige, en primer lugar, la
corrección de la alta incidencia que hoy tienen los impuestos al consumo en la
estructura tributaria argentina, entre otras cosas, eximiendo del Impuesto al Valor
Agregado (IVA) a los productos que integran la canasta básica alimentaria y
redefiniendo los bienes de carácter suntuoso para incrementar las alícuotas que
gravan su consumo.
Combatir la regresividad actual
requiere, asimismo, expandir los impuestos que gravan las rentas y el patrimonio,
planteando modificaciones progresivas en sus alícuotas y disponiendo cargas
tributarias especiales sobre los sectores que generan rentas extraordinarias.
En particular, consideramos necesario
eliminar muchas de las exenciones vigentes, con el firme propósito de reducir las
asimetrías que existen a favor de los grandes intereses económicos y revisar los
alcances de los impuestos que gravan los ingresos de las personas físicas, a
efectos de limitar la presión fiscal que pesa sobre trabajadores/as en relación de
dependencia y los jubilados.
También, establecer mecanismos de
actualización de los gravámenes al patrimonio, teniendo en cuenta la evolución
que el valor de los bienes muebles e inmuebles ha tenido durante los últimos
años.
Para disminuir el impacto que tienen
los derechos de exportación en el conjunto de la recaudación - dejándola atada a
la suerte de los mercados internacionales más que a la competitividad y
productividad de la economía argentina - podría evaluarse la posibilidad de gravar
las rentas de esas actividades - por ejemplo - a través del impuesto a las
ganancias, posibilitando la coparticipación de los fondos ingresados.
En la misma dirección, resulta urgente
revisar los fondos que recibe la ANSeS a través de impuestos coparticipables que
corresponden a las Provincias, sin perder de vista la necesidad de garantizar la
sostenibilidad del sistema de seguridad social.
El objetivo es adecuar los recursos
que administran las jurisdicciones provinciales con los gastos que ejecutan en
forma descentralizada; evitar la competencia entre los distintos niveles de gobierno
a través de instancias de coordinación tributaria y, principalmente, incorporar
mecanismos que ayuden a compensar las diferencias regionales, medida que
"resulta imprescindible que cualquier alternativa de política que intente mejorar la
equidad en Argentina..." (Obra citada: "Política tributaria ... )
Por otra parte, para darle estabilidad
a la estructura tributaria es fundamental revisar impuestos que, pese a su carácter
extraordinario, mantienen su vigencia a lo largo del tiempo.
En el caso del "impuesto al cheque"
antes mencionado, podría trabajarse en una reducción progresiva de la alícuota
hasta su eliminación total y - mientras eso no ocurra - la exención inmediata a las
pequeñas y medianas empresas y la coparticipación del total de lo que se recauda
a través del mismo.
También, frente a las graves falencias
que fueran precedentemente descriptas, es conveniente repensar los regímenes de
promoción económica vigentes, tanto en lo que respecta a los sectores de
actividad que se favorecen por su intermedio como a los mecanismos de
implementación y control utilizados.
"Resulta fundamental asegurar que
los administradores tributarios actúen con los estímulos adecuados y con el
convencimiento de que el control de las actividades promovidas, si bien no
produce recursos fiscales inmediatos, constituye la única forma de asegurarse de
que estos beneficios están produciendo los efectos esperados y no constituyen
bolsones de evasión impositiva". (Obra citada: "Política tributaria ...").
La progresividad tributaria también
nos pone frente al desafío de revisar la importancia de las cargas que pesan
actualmente sobre los salarios y dotar de una mayor equidad al sistema de aportes
y contribuciones a la seguridad social, por ejemplo, a través de la eliminación del
tope que limita los aportes de quienes reciben las mejores remuneraciones.
Como corolario de lo expuesto, es
urgente fortalecer la administración tributaria - los procedimientos de recaudación
y fiscalización - con el fin de combatir la evasión, reducir los efectos negativos que
trae aparejados para los buenos contribuyentes, garantizar el financiamiento del
Estado y evitar la regresividad derivada de la mayor facilidad que tienen los
sectores de rentas más elevadas para eludir el cumplimiento de sus obligaciones
fiscales.
La complejidad del conjunto de
medidas y los consensos que son necesarios para concretar una reforma tributaria
integral como la que detallamos, plantea la necesidad de crear en el seno del
Congreso Nacional un ámbito específico que exprese la voluntad política de llevar
adelante una transformación real.
Por eso planteamos la conformación
de una Comisión Bicameral, integrada por representantes de ambas cámaras
legislativas, con capacidad de invitar a las Provincias y a la Ciudad de Buenos Aires
y de convocar a representantes del Poder Ejecutivo Nacional y distintos actores de
la sociedad civil con competencia en la materia.
Una Comisión Bicameral no pensada
para dilatar el tema, sino para que, dentro de un plazo determinado, plasme en
proyectos de ley los criterios expresados en los párrafos anteriores, con miras a su
entrada en vigencia de cara al ejercicio presupuestario del año 2015.
Estamos convencidos que la
existencia de una estructura impositiva progresiva constituye un instrumento
indispensable de política pública para achicar la brecha de desigualdad.
De alguna manera, la iniciativa que
impulsamos no hace más que recoger los lineamientos centrales del Pacto Federal
Fiscal - contra la pobreza y en defensa del trabajo argentino y la producción
nacional - que a comienzos del 2009, el entonces Gobernador de la Provincia de
Santa Fe - Dr. Hermes Binner - propuso a la Presidenta de la Nación.
Un Pacto que hace especial énfasis en
la desgravación de impuestos a los productos integrantes de la canasta básica total
y los medicamentos, la extensión del impuesto a las ganancias, el fortalecimiento
fiscal de las Provincias, la revisión del sistema de retenciones y el incremento de
los aranceles de importación extra MERCOSUR.
Por las razones expuestas y porque
consideramos urgente dar tratamiento a proyectos que, como éste, nos permitan
luchar contra la pobreza y la desigualdad, es que solicitamos el tratamiento y
pronta aprobación de la presente iniciativa.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CORTINA, ROY | CIUDAD de BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| SOLANAS, FERNANDO EZEQUIEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | MOVIMIENTO PROYECTO SUR |
| GIL LAVEDRA, RICARDO RODOLFO | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0937-D-15 |