El Senado y Cámara de Diputados...

Artículo 1.- Incorpórase con carácter remunerativo y bonificable el "Suplemento por Zona Desfavorecida" otorgado al personal de las Fuerzas Armadas y establecido por el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 2052/91 y las Resoluciones 1057/91 y 1459/93 del Ministerio de Defensa de la Nación, al haber mensual. Los ítems equivalentes a dicho Suplemento en el ámbito de las Fuerzas de Seguridad serán incorporados al haber mensual con el mismo carácter remunerativo y bonificable.

Artículo 2.- La incorporación al cálculo del haber de retiro de lo dispuesto en el artículo precedente se realizará promediando los porcentajes percibidos que surjan del cobro de dicho suplemento durante todo el período de actividad del personal.

Artículo 3.- El haber percibido por el personal que al momento de la sanción de la presente ley se encuentre en situación de retiro, deberá ser recalculado en base a lo dispuesto en el artículo 1º, sin dar lugar a reclamo por retroactivos.

Artículo 4.- Lo dispuesto en los artículos precedentes es independiente de la jurisdicción en la cual resida el beneficiario.

Artículo 5.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Señor presidente:

La legislación que regula la dinámica de las FFAA (Ejército, Armada y Fuerza) y FFSS (Policía Federal, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval) es frondosa y compleja. En el caso de las FFAA, su ley marco es la 19.101, "Ley para el Personal Militar". En el caso de las FFSS, cada una cuenta con su propia normativa principal y complementaria. Sin embargo, y ante esta situación dispar, las leyes presentan una lógica común sobre cuestiones específicas: la conformación del haber mensual y el haber de retiro, entre otras.

Para todas las Fuerzas, la conformación del "haber mensual" se integra por el sueldo básico, los suplementos generales, particulares y las compensaciones. En el caso de las FFAA, la Ley 19.101 en su art. 54 dispone que los suplementos generales integrarán el concepto "sueldo" incorporándose al básico, lo que les otorga carácter remunerativo y bonificable. Acorde lo que señala su reglamentación, la relación porcentual entre el sueldo y aquello denominado Reintegro por Gastos de Servicios (REGAS) es, aproximadamente, de un 40 a 60%.

Los suplementos particulares no son otorgados a la generalidad del personal y tampoco revisten el carácter de remunerativos y bonificables: no aportan al sistema previsional ni incrementan el Sueldo Anual Complementario (SAC) El artículo 54 establece que cualquier asignación que en el futuro resulte necesario otorgar al personal en actividad de las respectivas fuerzas, cuando la misma revista carácter general -o sea; se otorgue a la generalidad del personal-, se acordará en todos los casos con el concepto "sueldo"; realizando los aportes previsionales correspondientes y engrosando el SAC. La disposición se extiende a la Prefectura Naval Argentina por el Art. 1 de la Ley 21.033, art. 76 de la Ley 19.349 para la Gendarmería Nacional y art. 75 de la Ley 21.965 para la Policía Federal Argentina.

Pero este sistema sufrió una fuerte distorsión. Desde 1993, el Poder Ejecutivo Nacional creó mediante distintos decretos, suplementos particulares con carácter no remunerativo y no bonificable. Esta política, considerada ilegal por la jurisprudencia, terminó vulnerando la estructura salarial del personal. Al percibirlos, quienes están actividad cuentan con más poder adquisitivo, pero eso no influye sobre el SAC ni realiza aportes jubilatorios, dado el carácter no remunerativo ni bonificable de las sumas. En la relación porcentual que señalamos, dentro del haber mensual se fortalece el 60% en detrimento del 40% correspondiente al sueldo. No implica que el porcentaje atribuible a este último disminuya, sino que, al no incrementarse (independientemente de los aumentos encubiertos por suplementos particulares), su nivel de aportes así como el SAC se mantienen siempre iguales, con un efecto negativo al momento de jubilarse.

En palabras llanas; se trata de "pan para hoy y hambre para mañana", ya que el personal en actividad se retira una base de cálculo para el haber de retiro que arrojará un monto muy inferior al que percibe en actividad. Esto obedece a que todos los suplementos particulares desaparecen con el cambio de situación. Lo más grave es que forman una parte preponderante del haber mensual.

Este mecanismo conculca elementales principios de justicia y solidaridad social ya que el personal en actividad realiza aportes previsionales respecto de los importes que percibe en concepto de haber mensual. Y ese aporte es y será manifiestamente inferior al excluirse los suplementos no remunerativos y no bonificables.

Frente a los masivos reclamos del personal en actividad y en retiro, el Poder Judicial tuvo que expedirse sobre la cuestión. Consideró ilegal el otorgamiento de esos suplementos particulares porque se otorgaron a la generalidad del personal en actividad, lo que desmiente su carácter de particulares. Sin duda, se trata de un "aumento encubierto" o "en negro" del haber, a todas luces antijurídico. Así mismo porque ello viola lo que las leyes preceptan: la relación coherente que el haber mensual debe guardar entre lo otorgado al personal en actividad y al retirado, lo que se incumple. Y también porque es una forma de evadir un incremento del haber para los retirados y el pago de cargas previsionales para los activos, así como un mayor SAC. Los suplementos particulares se terminan convirtiendo en una especie de "propina", pero que tiene carácter eminentemente salarial por más encubierta que esté, de acuerdo a lo sostenido por la CSJN.

El resultado es que los actores judiciales, mediante acciones masivas, han logrado que se incorporen algunos suplementos que figuraban como "particulares" en relación al sueldo básico, quedando "en blanco", remunerando y bonificando. Asimismo, perciben los retroactivos adeudados. Otro tanto ocurre para el personal retirado. Un destacado fallo de la CSJN (1) señala que los suplementos particulares no remunerativos ni bonificables "violan el derecho que tienen las cajas a recibir los aportes previsionales que correspondan, con lo cual se produce una especie de vaciamiento con referencia a los fondos de que deben disponer dichas cajas, para abonar a su vez las jubilaciones y pensiones a los beneficiarios" y recalca la esencia de los incrementos "en negro" mediante esta modalidad y el perjuicio previsional. Finalmente, insiste con que las asignaciones otorgadas a la generalidad del personal poseen carácter remunerativo y bonificable, contrario a lo que ocurre.

La consecuencia negativa, que volvemos a remarcar, es doble: por un lado, el personal en actividad ve acrecentado su poder adquisitivo al contar con más dinero en el bolsillo, pero no se eleva su nivel de aporte jubilatorio, como tampoco el aguinaldo, creando una brecha cada vez más profunda entre lo que percibe en actividad y lo que cobrará una vez retirado; sin duda un monto mucho menor. Por otro, las Cajas de Jubilaciones de las instituciones se mantienen en el mismo nivel de ingreso desde hace años, sin obtener incrementos. Esto afecta también a las Obras Sociales, que perciben un porcentaje de esas remuneraciones, tanto del personal en actividad, como del retirado y los pensionistas, quebrantando, como dijimos, el principio de solidaridad.

Asimismo, la situación ilegal tiene otra vertiente señalada por la jurisprudencia: la violación de la pirámide jurídica y de la división de Poderes. Otro fallo de la CSJN (2) establece que "...por amplio que se considere el ámbito de autonomía que el Poder Ejecutivo puede ejercer en esa materia, cabe tener presente que el poder de reglamentar no llega nunca a consentir la desnaturalización del derecho...principio cuya observancia corresponde extremar cuando el poder administrador ingresa en un ámbito propio de la competencia legislativa como lo es el de determinar el haber que la ley acuerda al personal militar." No puede entonces un decreto del poder ejecutivo, legislar por sobre las leyes (las que regulan a las FFAA y FFSS) desnaturalizando los derechos que estas consagran y regulan. Esto es inadmisible en la relación jerárquica que existe entre un decreto y una Ley nacional y entre el ámbito de acción del Poder Ejecutivo y el Poder

Legislativo. Es evidente que la Ley y el Poder al cual esta Cámara pertenece tienen primacía, en este caso, sobre los decretos del Poder Ejecutivo.

En la misma dirección se marcan los límites que el Poder Ejecutivo tiene al momento de reglamentar. Así lo establece la CSJN: "...Que por extensas que se juzguen las atribuciones conferidas en la ley 19.101 al Poder Ejecutivo para determinar la composición del haber mensual y el monto de los suplementos que lo componen, ellas no le alcanzan para transformar la remuneración principal en accesoria ni las remuneraciones accesorias en lo principal, mediante el simple arbitrio de designar a una parte sustancial de la retribución que regularmente percibe la generalidad del personal en contraprestación por sus servicios militares como ajenas al haber o "sueldo" de éste." (3) Mediante ese "simple arbitrio", el Poder Ejecutivo ha desgajado el haber mensual, haciendo verdaderos enroques entre lo que debe integrar el sueldo y la porción que se forma con los suplementos y reintegros, desnaturalizando la entidad de cada uno, con las consecuencias conocidas: evasión previsional y congelamiento del básico, afectando al SAC y provocando una ilegal e injusta incoherencia entre el haber de los activos y los retirados, también congelado desde hace años por esta política.

Cabe destacar que en esta Honorable Cámara, durante un debate sobre la Ley 14.777 se manifestó que en "En el Capitulo IV que trata de haberes, en su art. 54º se establece que cualquier asignación con carácter general que debe otorgarse en el futuro se efectuara con carácter de sueldo, eliminando así la posibilidad de incremento de haberes que luego no irán a incrementar el haber de retiro, estableciendo de esta manera una situación de injusticia respecto de los militares retirados..." (4) (Cámara de Diputados, año 1958, p. 6355). La Ley 19.101 lo recoge en su art. 76º, disponiendo que al retirado se "lo considerara como en servicio efectivo, a los fines de la percepción de todo otro haber, que corresponda al personal del mismo grado en servicio efectivo".

Para el personal de las FFAA y FFSS, el cálculo del haber de retiro se realiza sobre el cien por ciento del sueldo y los suplementos generales (adscriptos al sueldo, en todo caso) a la fecha de pase a situación de retiro. Los suplementos particulares, entregados periódicamente y superando la parte "en blanco" del haber, no integran el cálculo y se pierden con el cambio de situación, en ese casi 60% que mencionamos. Esos ítems, al superar al sueldo y suplementos generales, provocan una fuerte caída del haber de retiro en relación al de actividad. De allí que el personal debe recurrir a los Tribunales para corregir la situación.

La jurisprudencia admitió que los suplementos de los Decretos 2000/91, 628/92 y 2701/93 -relativos al rubro de "inestabilidad de residencia"- debían ser incorporados al haber mensual del personal militar retirado, como también el suplemento especial por "título universitario". (5) De hecho, el Poder Ejecutivo debió hacerse eco ante el impresionante volumen de los juicios, dictando el Decreto 1490/02 que incluye algunos de los suplementos cuestionados para darles el carácter de remunerativos y bonificables y "blanqueándolos" finalmente.

Debemos tener en claro que el haber de retiro sustituye a la remuneración de actividad y por lo tanto debe guardar una adecuada proporcionalidad con ella, como bien lo establece la

legislación. Caso contrario se produce una confiscatoriedad, que vulnera elementales principios en la materia. Por ello, es inconveniente la política del Poder Ejecutivo de continuar -desde 1993- otorgando nuevos suplementos particulares que disfrazan su carácter salarial y evadiendo cargas sociales, aportes jubilatorios, y el abono de un mayor SAC, afectando al personal en actividad y en retiro.

Como una cuestión importante, debemos tener en cuenta que el personal retirado no es un jubilado civil, cuya vinculación con su anterior tarea es sólo el cobro del haber. El personal militar en retiro aún se encuentra ligado orgánicamente a su Fuerza y responde a ella en aspectos disciplinarios, jerárquicos e incluso puede ser reconvocado a su función. (6) Todo ello dista mucho de la simple calidad de pasivo que tiene el resto de los jubilados. Los retirados, ya sea por su edad avanzada, por el mayor riesgo en cuanto a la salud, por la espiral inflacionaria que hoy padecemos y por el "desenganche" que sufren en relación a los incrementos de haberes otorgados al personal en actividad y a los jubilados civiles, pasa indudablemente a estar desprotegido y ser ciudadano de segunda categoría.

Es por todo ello que, mediante este proyecto de Ley venimos expresamente a proponer que el "Suplemento por Zona" o sus equivalentes en las FFSS sea consagrado como una suma remunerativa y bonificable dentro del haber.

Este ítem tiene una importante gravitación en la vida institucional y la carrera dentro de las distintas Fuerzas. Así como la "Inestabilidad de Residencia", enmarcada en la posibilidad latente que el personal sea trasladado a distintas regiones a prestar servicio, nuestro ítem también produce efectos en la vida cotidiana del personal.

Los miembros de las distintas Fuerzas están a la orden de trasladarse a zonas desfavorecidas, inhóspitas, lejanas y poco accesibles del territorio nacional. Observamos que acompaña a la normativa que crea este suplemento, un listado anexo que incluye las zonas y los coeficientes asignados a ellas sobre los cuales se calculan los montos a ser erogados para el personal beneficiario.

Tengamos en cuenta la realidad que viven los miembros de las FFAA y FFSS; en muchos casos se deben trasladar con sus familias viviendo desarraigo, adaptación al nuevo lugar, cambios de rutinas y demás cuestiones. El hecho de saber que cada cuatro años hay posibilidades de irse "de pase" condiciona el modo de vida del personal y su grupo familiar. Y los efectos en el tiempo se prolongan más allá del retiro y del cese de las labores que el personal desempeña. Por ello, el suplemento por Inestabilidad de Residencia fue correctamente creado por el Poder Ejecutivo, aunque bajo la distorsión de ser un suplemento particular con un oculto carácter salarial. Fue la Corte Suprema quien reconoció ese carácter, "blanqueándolo" y transformándolo en parte del haber jubilatorio, de manera tal que los retirados puedan seguir gozándolo.

El mismo Poder Ejecutivo, mediante el Decreto 1490/02, dispuso como vimos, que ese ítem sea incorporado al haber con esas cualidades. Pero ello no aplicó para la Zona, lo que nos lleva a legislar con urgencia.

El "Suplemento por Zona" es una respuesta, bajo una lógica similar a la Inestabilidad de Residencia, a todos esos aspectos que mencionamos sobre la alteración que experimenta la cotidianeidad del personal destinado a una región desfavorecida del país. En el caso de la "Zona" se suma la lejanía, lo inhóspito de las regiones, condiciones geográficas poco accesibles y demás cuestiones que van influyendo en el día a día del trabajador y, si es el caso, de su grupo familiar. Lo que torna al suplemento en algo importante.

Pero el mismo -quizás después de años de ser percibido y haber ayudado a formar un lógico y determinado estándar de vida- desparece con el pase del miembro de la Fuerza a situación de retiro.

Es algo endeble sostener el argumento de que el suplemento fue dado en atención a una situación especial y que, al cesar las tareas en la zona desfavorecida debe "esfumarse", dejando de percibirlo por ser no remunerativo ni bonificable. Seguimos cayendo en la ilegalidad e injusticia de quebrar la coherencia entre el haber en actividad y el haber de retiro, contra lo cual nos previene la ley y la jurisprudencia.

Vemos en muchos casos que el personal que percibió por años el ítem y lo hizo hasta el momento de retirarse, viviendo en alguna de las zonas contempladas por la normativa. Es así que, al momento de retirarse, decidió permanecer en ella, teniendo lógicos lazos con el lugar y ligándose por cuestiones personalísimas: familia, amigos, circuito social, participación en la comunidad, entre otras. Es evidente que la actividad profesional influyó en el desarrollo de su vida. Recordemos que un retirado de las FFAA y FFSS presenta condiciones especiales por las cuales el personal sigue orgánicamente ligado a la Institución. A eso se suma la necesidad de mayor protección que una persona jubilada necesita por obvias razones.

La jurisprudencia se ha mostrado favorable a los reclamantes por este suplemento, para que sea incluido en el haber como concepto remunerativo y bonificable. (7) Pero independientemente de lo pronunciado por el Poder Judicial nos toca a nosotros, como Poder legisferante, crear las leyes para que luego sea tarea de aquel poder interpretarlas.

Todas estas consideraciones hacen a la necesidad de incluir este suplemento como parte integral del porcentaje "en blanco" del haber mensual, siendo remunerativo y bonificable, aportando desde el personal en actividad e incrementando su SAC, beneficiando a los retirados e incluyéndose el ítem al momento de calcular su jubilación. Con esta medida, ella será movilizada por primera vez en años, en armonía con el Artículo 14 bis de la Constitución Nacional. Amén de ello, se fortalecen a las Cajas de Jubilaciones de las Instituciones y las Obras Sociales, beneficiándose con un mayor grado de aportes.

Es por todo lo aquí expuesto, Sr. Presidente, que solicitamos el acompañamiento del presente Proyecto de Ley mediante el voto afirmativo de mis pares.