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PROYECTO DE TP
Expediente 3921-D-2009
Sumario: TRIBUTO A LA RENTA FINANCIERA: ELIMINACION DE EXENCIONES DEL IMPUESTO A LAS GANANCIAS Y DEL IMPUESTO A LOS BIENES PERSONALES; DEROGACION DE LOS INCISOS H), K), N) y W) DEL ARTICULO 20 DE LA LEY 20628, TEXTO ORDENADO POR DECRETO 649/97 Y SUS MODIFICATORIAS; Y DE LOS INCISOS G) y H) DEL ARTICULO 21 DE LA LEY 23966, TEXTO ORDENADO POR DECRETO 281/97 Y SUS MODIFICATORIAS.
Fecha: 19/08/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 96
El Senado y Cámara de Diputados...
TRIBUTO A LA RENTA
FINANCIERA
ELIMINACIÓN DE
EXENCIONES DEL IMPUESTO A LAS GANANCIAS Y DEL IMPUESTO A
LOS BIENES PERSONALES.
Artículo 1º: Deróganse los incisos h),
k), n) y w) del Artículo 20 de la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628,
texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatorias.
Artículo 2º: Deróganse los incisos g) y
h) del Artículo 21 de la Ley de Impuesto a los Bienes Personales Nº
23.966, Título XI, texto ordenado por Decreto 281/97 y sus
modificatorias.
Artículo 3º: Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Las Leyes Nº 20.628 de Impuesto a las
Ganancias y Nº 23.966 de Impuesto a los Bienes Personales tienen por objetivo gravar
las ganancias y los patrimonios, sin embargo exceptúan a aquellas originadas en rentas,
intereses o beneficios por una amplia gama de actividades de índole financiera.
Con el presente proyecto de ley
proponemos la eliminación de aquellas exenciones que implican un tratamiento
favorable para la renta financiera por sobre el trabajo productivo; sabiendo que un
tratamiento más igualitario también implicará dotar al Estado de recursos genuinos y la
iniciación de un esquema de redistribución de los ingresos.
Luego de haber atravesado un
período de más de 6 años de crecimiento económico sostenido a una tasa anual
promedio del 8,5% (las famosas "tasas chinas") y un crecimiento económico acumulado
del 65,1% del PBI, la realidad nos interpela por el mantenimiento en el tiempo de la
problemática de una pobreza estructural y de una tendencia, a través de los años, a la
concentración progresiva del ingreso en unas pocas manos.
Es necesario cambiar el patrón
distributivo de una sociedad en la cual por lo menos uno/a de cada cuatro
argentinos/as es pobre, y uno/a de cada diez es indigente, y por lo tanto sufren
totales privaciones para el ejercicio efectivo de sus derechos.
En este marco es que nuestro país
debe enfrentar una doble problemática:
I. La pobreza extrema convertida en
un fenómeno de características estructurales frente al cual como sociedad no hemos
encontrado la solución; una problemática que se hace cada día más profunda (1) .
II. Complementariamente, encontramos
su correlato en un modelo económico y social que no logra revertir la herencia de
creciente desigualdad, sino que tiende a profundizarla.
Es por ello que consideramos
indispensable comenzar un nuevo camino tendiente a cambiar el patrón distributivo.
Como sostiene Bernardo Kliksberg, "uno de los errores más importantes en la estrategia
para encarar estos temas es plantear que (...) hay pobreza y hay desigualdad cuando, en
realidad, hay pobreza porque hay desigualdad" (2) .
El problema distributivo
Coeficiente de Gini de la
distribución del ingreso para
Argentina, América Latina y el
Mundo para las respectivas décadas.
A partir del gráfico que nos propone el
especialista en el estudio de las relaciones entre distribución del ingreso y sistemas
tributarios, Juan Carlos Gómez Sabaini, por un lado podemos ver cómo el problema
distributivo de América Latina es de larga data. Complementariamente, se puede
visualizar claramente cómo nuestro país, a pesar de haber comenzado los 60s con una
situación distributiva relativamente favorable, a partir de dicho momento ha comenzado
un camino directo y a velocidades cada vez mayores, hacia niveles de desigualdad
distributiva inclusive mayores a la media de la región más desigual del planeta, América
Latina.
"Argentina es el reiterado ejemplo del
desastre capitalista en su fase neoliberal. Luego de haber sido durante la mayor parte del
siglo pasado el país más igualitario de la región, pasó a ser uno de los más desiguales"
(3) .
En este sentido resulta esclarecedor
poder visualizar el impacto distributivo en América Latina de la década de los ´90s, es
decir, la consolidación del neoliberalismo en nuestra región.
Para ello podemos recurrir al trabajo
de Gómez Sabaini, "Tributación y sus efectos sobre la distribución del ingreso en
América Latina". Allí se puede apreciar como en casi todos los casos, los niveles
distributivos a mediados de los ´90s mostraban una marcada y creciente desigualdad,
mientras que, tras los cambios en determinadas políticas económicas y sociales llevados
a cabo a partir del cambio de milenio, dichos cambios están comenzando a lograr
pequeños avances redistributivos con respecto a los ´90s, a excepción de Bolivia,
Paraguay, Venezuela y la Argentina.
Evolución de Coeficientes de Gini.
1990-2005. Países
seleccionados.
*Entre paréntesis se encuentran los años respectivos a
cada una de las columnas.
En este sentido queda claro que una
de las principales metas del sistema tributario debe ser contribuir al logro de una
distribución del ingreso más equitativa. "Es deseable que la desigualdad existente antes
del pago de impuestos disminuya luego de contribuir al pago de las obligaciones
tributarias" (4) .
Distribución del ingreso pre y post
impuestos
En la práctica se observa que ello no
ocurre, dado que el régimen tributario argentino es caracterizable como neutral a
levemente regresivo, pero en ninguno de los casos como progresivo. A partir de ello, las
mejoras en la equidad distributiva provienen exclusivamente del gasto público (y
principalmente el social).
La necesidad de un Pacto Federal
Fiscal acorde
La cuestión fiscal federal se
convierte en un importantísimo punto de intersección entre las políticas económicas y
las políticas sociales. De esta manera, "es necesario ocuparse de cómo los impuestos se
distribuyen entre las clases sociales y, al mismo tiempo, de la forma en que los recursos
públicos se destinan a las diferentes áreas sociales" (5) .
La necesidad de avanzar hacia
políticas sociales activas y de corte universal para enfrentar el problema distributivo y la
creciente pobreza, conlleva dos desafíos: un mejor aprovechamiento de los recursos
públicos y una nueva agenda tributaria que convierta la política tributaria en un
instrumento progresivo, dada la necesidad de un nuevo "pacto federal fiscal" que
refuerce la tributación directa.
Es por ello que resulta indispensable
saldar una de las grandes deudas de nuestro esquema tributario para con la equidad, y es
la eliminación de las exenciones existentes dentro del Impuesto a las Ganancias y del
Impuesto a los Bienes Personales, a la renta financiera -legado ellas de la concepción
neoliberal de la economía- propiciando un esquema que promueva las actividades
productivas por sobre las actividades financieras.
"A fin de no repetir errores del
pasado, es indispensable que los derechos económicos, sociales y culturales sean
compatibles con el nivel de desarrollo alcanzado y con el "pacto fiscal" que prevalece
en cada sociedad, evitando que se traduzcan en expectativas insatisfechas o en
desequilibrios macroeconómicos que afecten, por otras vías, a los sectores sociales que
se busca proteger. De esta manera la equidad debe relacionarse con el establecimiento
de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar, de acuerdo con su nivel
de desarrollo. En países en donde, casi como regla, las tasas de tributación son
inferiores a las que corresponden a su nivel de desarrollo, es evidente que el "pacto
fiscal" necesario para construir un nuevo pacto social pasa ineludiblemente por una
elevación de la carga tributaria, sobre todo a los sectores de mayores ingresos, que
permita ampliar significativamente la función redistributiva del Estado y ampliar la
oferta de bienes públicos y de "bienes de valor social" (meritorios), incluidos muy
especialmente aquellos que contribuyen al desarrollo del capital humano" (6) .
Regímenes tributarios y
distribución del ingreso
Ahora bien, esta característica no
deseable de nuestro régimen tributario, no es una cuestión inherente a todos los
esquemas tributarios. Para ello nos podemos remitir al trabajo de Jorge Gaggero, "La
progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravío. (Y los desafíos del presente)".
Allí encontramos que por ej. Brasil logra un leve mejoría (pero mejoría al fin) en la
distribución del ingreso exclusivamente a partir de su sistema tributario. Si bien dicha
mejora no es muy importante (un 0,3%), pensemos en el caso Argentino donde la
política de gasto público deberá en primer término revertir el impacto regresivo del
régimen tributario (un 3,5%), y recién a partir de allí el gasto público tendrá un efecto
neto positivo sobre la distribución secundaria del ingreso (7) .
Efectos distributivos de la política
fiscal (países seleccionados)
En definitiva, a raíz de los errores de
diseño propios de nuestro régimen tributario, parte del gasto público que debería
destinarse a mejorar la distribución del ingreso en realidad intenta reparar los daños que
origina un régimen tributario regresivo, y por lo tanto, una estructura de financiamiento
básicamente regresiva.
La conformación de un régimen
tributario regresivo se debe principalmente a la conjunción de dos características:
1) una mayor importancia de los
impuestos al consumo y una menor preponderancia de los impuestos a los ingresos
(Proporción impuestos al ingreso frente a impuestos al consumo de 0,5 en Argentina y
de 1,1 en los países de la Unión Europea);
2) no tanto por una débil presión
tributaria sobre las empresas (3,3% del PBI en los países de la Unión Europea y 3,43%
en Argentina), sino por una menor presión tributaria sobre las personas físicas (10,1%
en los países de la Unión Europea y 1,56% en Argentina).
Ante este diagnóstico, coincidimos
con Gómez Sabaini en que primeramente "se debe acotar y reducir el nivel de gastos
tributarios actualmente existente, ya que estos resultan ser costosos, afectan la equidad
horizontal y crean nuevas distorsiones" (8) .
Según el Proyecto de Ley de
Presupuesto para 2009, "el monto de Gastos Tributarios estimado para el año 2009
alcanza a $ 23.812,8 millones, que equivale a 2,14% del PIB y al 7,3% de la
recaudación de impuestos nacionales y contribuciones de la seguridad social proyectada
para ese año. De ellos, $ 19.059,4 millones corresponden a tratamientos especiales
establecidos en las leyes de los respectivos impuestos y $ 4.753,4 millones a beneficios
otorgados en los diversos regímenes de promoción económica" (9) .
Esto representa un incremento en
$3.969 millones de Gasto tributario con respecto al estimado para 2008. Dicho
incremento se explica principalmente por el incremento del Gasto tributario en "normas
de los impuestos", el cual se incrementaría en $3.496 millones (casi el 88% del
incremento).
Es por ello que, a partir de las
modificaciones propuestas, pretendemos modificar las "normas de los impuestos", de
manera que la presión tributaria del principal impuesto sobre los ingresos se
incrementará un 0,34% del PBI, recayendo exclusivamente sobre las Personas físicas y
no sobre las Personas jurídicas.
Un poco de historia
Remontándonos hacia los orígenes y
el desarrollo histórico de nuestro régimen tributario encontraremos que "de un Estado
mínimo a comienzo del siglo XX se pasó a un modelo corporativista entre 1930 y 1976,
para retomar con el gobierno militar algunas políticas del modelo liberal, profundizadas
luego con las reformas aplicadas en los noventa. Estas diferentes relaciones del Estado
con el mercado y la sociedad civil se vislumbran también a través de las características
del sistema tributario. Así, de un Estado casi sin intervenciones, financiado con
Impuestos al Comercio exterior, se pasó a un sistema con mayor presión tributaria e
imposición sobre las rentas, que luego dio paso a una priorización de la eficiencia y
neutralidad del sistema a través del aumento de los impuestos indirectos" (10) .
Impuestos a las rentas e
Impuestos a Bienes y servicios
como porcentaje del PBI por
década. 1932-2001.
Fuente: CIPPEC en base a Centrángolo y Jiménez
(2003).
Es así como los Impuestos a las
Rentas en las décadas de 1951-60 representaban alrededor de un 3,37% del PBI y un
24,05% de los ingresos, para representar en la década 1991-01 un 2,54% del PBI y un
14,61% de los ingresos públicos. Su contrapartida, los Impuestos sobre los Bienes y
servicios representaron 4,73% del PBI y un 33,76% de la recaudación para la década
1951-60; y un 8,75% del PBI y el 50,35% de los ingresos tributarios para la década
1991-01.
Como bien muestra el trabajo del
CIPPEC, "las reformas aplicadas durante el gobierno militar y los años noventa tuvieron
como eje la disminución de los impuestos considerados "distorsivos" y la aplicación de
tributos considerados más neutrales, en detrimento de la utilización del sistema
impositivo para mejorar la distribución del ingreso" (11) .
"Al final de este proceso de
deterioro, la estructura tributaria resultó muy regresiva debido a que se caracterizaba por
el predominio de los impuestos indirectos. Principalmente el de un IVA de altísima
alícuota (...) y sin excepciones para los pobres (en alimentos básicos y vestimenta,
como es usual en los países avanzados)"..."en contraste, un débil impuesto a las
ganancias (...) en gran medida a las empresas, con un impacto muy limitado sobre las
personas (sin incidencia significativa sobre los más ricos; una cuestión que se ha
agravado durante los últimos años)" (12) .
Allí empezamos a encontrar parte de
las profundas raíces regresivas que con el presente proyecto pretendemos remover.
Complementariamente debemos
observar la evolución reciente de dichos tributos a partir de 2001. Siguiendo el trabajo
del CIPPEC podemos ver cómo si bien la tendencia a la regresividad en el tiempo de
nuestro régimen tributario ha sido moderada, aún su sesgo pro-concentración del
ingreso no se ha revertido.
Impuestos a las rentas e
Impuestos a Bienes y servicios
como porcentaje del PBI por año.
2001-2007.
Fuente: CIPPEC en base a Dirección Nacional de
Investigaciones y Análisis Fiscal,
Ministerio de Economía de la Nación.
Esto es así, porque nuestra
estructura tributaria descansa básicamente en el Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.),
Impuesto a los créditos y débitos bancarios (Impuesto al cheque) e Impuestos al
comercio exterior (Derechos de exportación y Aranceles de importación) (13) , mientras
que reduce a los impuestos directos y progresivos como el Impuesto a las Ganancias y
el Impuesto a los Bienes personales a un segundo plano (14) .
En cuanto a la imposición sobre las
rentas ingresos, el Impuesto a las Ganancias alcanzó alrededor de un 20% de la
recaudación en 2007. En lo que hace a la composición del gravamen, sólo 30% proviene
de las personas físicas, mientras que 70% lo aportan las empresas. "Esta proporción (...)
contrasta de gran manera con la que se registra en los países desarrollados, en donde la
mayor parte de la recaudación de este impuesto proviene de las personas y no de las
sociedades" (15) .
En este sentido, resulta evidente que
algunos de los elementos que deben ser analizados son; el grado de imposición global,
la importancia de cada tributo y su grado de progresividad o regresividad, el nivel de
gasto público a financiar, las alternativas existentes, y en cuanto al diseño y la
evaluación propia de cada tributo (y por lo tanto del diseño del sistema en su conjunto)
tres criterios centrales:
- Grado de eficiencia económica: es
decir en qué grado y en qué dirección cada impuesto, y el sistema como un todo, influye
en los incentivos incidiendo en el comportamiento de consumidores/as, productores/as o
trabajadores/as.
- Grado de eficiencia recaudatoria:
hace referencia a la capacidad para hacer cumplir las reglas fiscales y los costos que ello
implica.
- Problemática de la equidad o justicia
distributiva: se centra en el análisis de los impactos diferenciales que implican los
distintos impuestos en los distintos sectores, grupos sociales.
En lo que se refiere a la equidad, el
análisis se complejiza dado que debe tenerse presente, tanto la equidad horizontal
(igual tratamiento a personas con igual capacidad contributiva) como la equidad
vertical (aquéllas personas que tienen una mayor capacidad contributiva efectivamente
deberían pagar proporcionalmente más).
Como ejemplo de una fuerte
inequidad horizontal de nuestro régimen tributario encontramos que en el Impuesto a las
Ganancias, justamente en el tributo que pretende ser más progresivo, parte de la renta no
se encuentra dentro de la base imponible (la renta vinculada con las ganancias de capital
e intereses) afectando esta situación a la equidad horizontal. "Así, dos individuos con
iguales ingresos pero originados en distintas fuentes (uno en el trabajo y el otro en la
renta del capital) tributan distinto" (16) .
Dentro de una visión más sistémica,
Jorge Gaggero y Federico Grasso sostienen que existen cuatro núcleos claves de
problemas tributarios estructurales de larga data (17) :
- La insuficiente capacidad
recaudadora, especialmente teniendo en cuenta el agravamiento de problemáticas
estructurales como la pobreza, la informalidad laboral y la concentración del
ingreso.
- La debilidad de la administración
tributaria frente a problemáticas como la evasión, la elusión y la informalidad. "Esta
circunstancia ha limitado severamente el financiamiento fiscal, altera la competencia
entre las empresas (las que no evaden se ven muy perjudicadas) y torna aún más
regresivo al sistema (ya que son los sectores que gozan de más altas rentas los que
tienen mayor posibilidad de eludir el cumplimiento tributario sin castigo)" (18) .
- El desequilibrio estructural en la
composición del sistema tributario entre tributos progresivos y regresivos, y su
correspondiente extrema injusticia del sistema tributario argentino.
- El problema de federalismo fiscal
derivado de la asimétrica centralización de los recursos en el nivel nacional y
descentralización de los gastos en los niveles provinciales y locales.
Con la presente propuesta se logra
atacar en parte, tres de los cuatro problemas que plantean Gaggero y Grasso dado
que:
1. Se incrementaría la cantidad de
recursos recaudados por Impuesto a las Ganancias e Impuesto a los Bienes Personales
en aproximadamente $4.066 millones, es decir un 1,55% más de ingresos tributarios. (19)
2. En términos de Federalismo Fiscal y
capacidad de acción de las Provincias, la C.A.B.A., los Municipios y las Comunas; estas
reformas implicarían una Coparticipación efectiva de alrededor de $1.858 millones, es
decir un incremento de un 3,31%.
También dotará al Tesoro Nacional de
alrededor de $ 887,75 millones, a los A.T.N. de $ 98,575 millones, al S.I.P.A.
$1.123,75 millones y a la A.F.I.P. de $73,625 millones (20) .
3. Se incrementaría el peso de los
impuestos progresivos por excelencia de nuestro régimen tributario, Impuesto a las
Ganancias y a los Bienes personales, en un 6,29% y un 5,1%, respectivamente,
incrementándose la presión del Impuesto a las Ganancias sobre las personas físicas de
un 0,34% del PBI, y la presión tributaria sobre el patrimonio en un 0,016% del PBI.
Conceptos finales
Como bien afirma
Javier Lindenboim, "la desocupación y la pobreza expresan las dificultades de la
población para participar tanto en la creación como en la apropiación de la riqueza (...).
Estas dificultades y contradicciones en relación con el mercado de trabajo y con la
distribución del ingreso no derivan de calamidades naturales ni de cuestiones
tecnológicas, digamos, autónomas. En realidad son consecuencia de la manera en que
una sociedad se organiza e interactúa en el terreno económico, incluyendo en ello -de
modo privilegiado pero no excluyente- lo que genéricamente puede denominarse
política económica" (21) .
En este sentido creemos que nos es
menor la pregunta acerca de ¿cómo pensamos financiar las políticas públicas para
enfrentar la pobreza y la concentración del ingreso?, dado que enfrentar esta doble
problemática que relaciona pobreza y distribución del ingreso, no sólo es necesario
mejorar la asignación social de recursos, sino también repensar el origen de dichos
recursos y su impacto sobre la pobreza y la distribución del ingreso.
Resulta evidente a partir de la
información recogida y de la comparación con los sistemas tributarios de otros países,
que de no mediar una reforma de nuestro régimen tributario que permita una mayor y
mejor (más equitativa) recaudación impositiva, las políticas sociales primero deberán
corregir el problema asignativo que genera el régimen tributario para luego avanzar en
una mejora real de la distribución del ingreso.
En este sentido, el presente proyecto
también pretende dotar al Estado en todos sus niveles de mayor capacidad de acción,
que permita llevar adelante una redistribución de ingresos principalmente desde los
primeros deciles del ingreso hacia los últimos deciles del ingreso.
Desde el socialismo venimos
sosteniendo la necesidad de enfrentar la pobreza y mejorar la distribución del ingreso.
Para ello hemos presentado una serie de propuestas legislativas entre ellas el Ingreso
Universal para la Niñez y la Adolescencia y el Impuesto a las grandes herencias,
legados y donaciones.
Es en este marco que se inscribe el
presente proyecto de eliminación de las exenciones del Impuesto a las Ganancias y del
Impuesto a los Bienes Personales.
Por las razones expuestas
precedentemente, solicitamos la aprobación del presente Proyecto de Ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| AUGSBURGER, SILVIA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| BARRIOS, MIGUEL ANGEL | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| FEIN, MONICA HAYDE | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| CORTINA, ROY | CIUDAD de BUENOS AIRES | PARTIDO SOCIALISTA |
| VIALE, LISANDRO ALFREDO | ENTRE RIOS | PARTIDO SOCIALISTA |
| ZANCADA, PABLO V. | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| GEREZ, ELDA RAMONA | SANTA FE | PARTIDO SOCIALISTA |
| SESMA, LAURA JUDITH | CORDOBA | PARTIDO SOCIALISTA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |