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PROYECTO DE TP
Expediente 3804-D-2009
Sumario: EXPRESAR RECONOCIMIENTO A LA LABOR QUE REALIZA EL COMITE INTERNACIONAL DE LA CRUZ ROJA Y DE LA MEDIA LUNA ROJA -CICR- EN LA DIFUSION E IMPLEMENTACION DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO, AL CONMEMORARSE EL 60 ANIVERSARIO DE LOS CONVENIOS DE GINEBRA, EL 12 DE AGOSTO DE 2009.
Fecha: 12/08/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 92
La Cámara de Diputados de la Nación
RESUELVE:
RESUELVE:
Expresar su reconocimiento a la labor que
realiza el Comité Internacional de la Cruz Roja y de
la Media Luna Roja (CICR) en la difusión e
implementación del derecho internacional
humanitario, al conmemorarse el 60° aniversario de
los Convenios de Ginebra, el 12 de agosto de
2009.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
I. Los Convenios de
Ginebra: piedra angular del derecho internacional humanitario
Los Convenios de Ginebra y sus Protocolos
adicionales son la piedra angular del derecho internacional humanitario, es decir el conjunto
de normas jurídicas que regulan las formas en que se pueden librar los conflictos armados y
que intentan limitar los efectos de éstos.
Protegen especialmente a las personas que no participan en las hostilidades (civiles, personal
sanitario, miembros de organizaciones humanitarias) y a los que ya no pueden seguir
participando en las hostilidades (heridos, enfermos, náufragos, prisioneros de guerra).
Los Convenios y sus Protocolos establecen que se debe tomar medidas para prevenir o poner
fin a cualquier infracción de dichos instrumentos. Contienen normas estrictas en relación con
las llamadas "infracciones graves". Se debe buscar, enjuiciar o extraditar a los autores de
infracciones graves, sea cual sea su nacionalidad.
II. Los Convenios de
Ginebra de 1949
El I Convenio de Ginebra protege,
durante la guerra, a los heridos y enfermos de las fuerzas armadas en
campaña.
Este Convenio es la versión actualizada del
Convenio de Ginebra sobre los combatientes heridos y enfermos, posterior a los textos
adoptados en 1864, 1906 y 1929. Consta de 64 artículos, que establecen que se debe
prestar protección a los heridos y los enfermos, pero también al personal médico y religioso,
a las unidades médicas y al transporte médico. Este Convenio también reconoce los
emblemas distintivos. Tiene dos anexos que contienen un proyecto de acuerdo sobre las
zonas y las localidades sanitarias, y un modelo de tarjeta de identidad para el personal
médico y religioso.
El II Convenio de Ginebra protege, durante la
guerra, a los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar.
Este Convenio reemplazó el Convenio de La
Haya de 1907 para la adaptación a la guerra marítima de los principios del Convenio de
Ginebra de 1864. Retoma las disposiciones del I Convenio de Ginebra en cuanto a su
estructura y su contenido. Consta de 63 artículos aplicables específicamente a la guerra
marítima. Por ejemplo, protege a los buques hospitales. Tiene un anexo que contiene un
modelo de tarjeta de identidad para el personal médico y religioso.
El III Convenio de Ginebra se aplica a los
prisioneros de guerra.
Este Convenio reemplazó el Convenio sobre
prisioneros de guerra de 1929. Consta de 143 artículos, mientras que el Convenio de 1929
constaba de apenas 97. Se ampliaron las categorías de personas que tienen derecho a recibir
el estatuto de prisionero de guerra, de conformidad con los Convenios I y II. Se definieron
con mayor precisión las condiciones y los lugares para la captura; se precisaron, sobre todo,
las cuestiones relativas al trabajo de los prisioneros de guerra, sus recursos financieros, la
asistencia que tienen derecho a recibir y los procesos judiciales en su contra. Este Convenio
establece el principio de que los prisioneros de guerra deben ser liberados y repatriados sin
demora tras el cese de las hostilidades activas. Tiene cinco anexos que contienen varios
modelos de acuerdos y tarjetas de identidad, entre otras.
El IV Convenio de Ginebra protege a las personas civiles, incluso en los territorios
ocupados.
Los Convenios de Ginebra que se adoptaron
antes de 1949 se referían sólo a los combatientes, y no a las personas civiles. Los hechos
acaecidos durante la Segunda Guerra Mundial pusieron en evidencia las consecuencias
desastrosas que tuvo la ausencia de un convenio que protegiera a los civiles en tiempo de
guerra. Este Convenio adoptado en 1949 toma en consideración la experiencia de la Segunda
Guerra Mundial. Consta de 159 artículos. Contiene una breve sección sobre la protección
general de la población contra algunas consecuencias de la guerra, sin referirse a la
conducción de las hostilidades, las que se tomaron en cuenta más tarde, en los Protocolos
adicionales de 1977. La mayoría de las normas de este Convenio se refieren al estatuto y al
trato que debe darse a las personas protegidas, y distinguen entre la situación de los
extranjeros en el territorio de una de las partes en conflicto y la de los civiles en territorios
ocupados. Define las obligaciones de la Potencia ocupante respecto de la población civil y
contiene disposiciones precisas acerca de la ayuda humanitaria que tiene derecho a recibir la
población civil de territorios ocupados. Además, contiene un régimen específico sobre el trato
de los internados civiles. Tiene tres anexos que contienen un modelo de acuerdo sobre las
zonas sanitarias y las zonas de seguridad, un proyecto de reglamento sobre los socorros
humanitarios y modelos de tarjetas.
III. Artículo 3
común
El artículo 3, común a los cuatro
Convenios de Ginebra marcó un gran avance, ya que abarca los conflictos armados no
internacionales, que nunca antes habían sido incluidos en los tratados. Estos conflictos
pueden ser de diversos tipos. Puede tratarse de guerras civiles, conflictos armados internos
que se extienden a otros Estados, o conflictos internos en los que terceros Estados o una
fuerza internacional intervienen junto con el gobierno. El artículo 3 común establece las
normas fundamentales que no pueden derogarse. Es una suerte de mini convenio dentro de
los Convenios, ya que contiene las normas esenciales de los Convenios de Ginebra en un
formato condensado y las hace aplicables a los conflictos sin carácter internacional:
* Establece que se debe tratar con
humanidad a todas las personas que no participen en las hostilidades o que caigan en
poder del adversario, sin distinción alguna de índole desfavorable. Prohíbe específicamente
los atentados contra la vida, las mutilaciones, la toma de rehenes, la tortura, los tratos
humillantes, crueles y degradantes, y dispone que deben ofrecerse todas las garantías
judiciales.
* Establece que se debe recoger y asistir a los
heridos y los enfermos.
* Concede al CICR el derecho a ofrecer sus
servicios a las partes en conflicto.
* Insta a las partes en conflicto a poner en
vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o partes de los Convenios de Ginebra.
* Reconoce que la aplicación de esas normas
no afecta el estatuto jurídico de las partes en conflicto.
Dado que la mayor parte de los conflictos armados actuales no son de carácter internacional,
es de suma importancia aplicar el artículo 3 común. Es necesario que se lo respete
plenamente.
IV. ¿Dónde se
aplican los Convenios de Ginebra?
Los Convenios de Ginebra entraron en vigor el
21 de octubre de 1950. Fueron ratificados paulatinamente a lo largo de las décadas: 74
Estados ratificaron los Convenios en la década de 1950, 48 Estados lo hicieron en la de 1960,
20 Estados, en la de 1970, y otros 20, en la de 1980. Veintiséis Estados ratificaron los
Convenios a comienzos de los años 1990, sobre todo después de la disolución de la Unión
Soviética, Checoslovaquia y ex Yugoslavia.
Gracias a siete nuevas ratificaciones que se concretaron a partir del año 2000, el total de
Estados Partes se elevó a 194, lo que significa que los Convenios de Ginebra ahora son
aplicables universalmente.
V. Los Protocolos
Adicionales a los Convenios de Ginebra
En las dos décadas siguientes a la aprobación
de los Convenios de Ginebra, el mundo presenció un aumento en el número de conflictos
armados no internacionales y de guerras de liberación nacional. En respuesta a esta
evolución, en 1977 se aprobaron dos Protocolos adicionales a los cuatro Convenios de
Ginebra de 1949. Estos instrumentos refuerzan la protección que se confiere a las víctimas
de los conflictos internacionales (Protocolo I) y de los conflictos no internacionales (Protocolo
II) y fijan límites a la forma en que se libran las guerras. El Protocolo II es el primer tratado
internacional dedicado exclusivamente a las situaciones de conflicto armado no internacional.
En 2005, se aprobó un tercer Protocolo adicional, que establece un emblema adicional, el
cristal rojo, que tiene el mismo estatuto internacional que los emblemas de la cruz roja y de
la media luna roja.
VI. Los Convenios de
Ginebra siguen en plena forma a sus 60 años (1)
En 1949, los Estados se reunieron en Ginebra
para revisar los Convenios de Ginebra existentes y añadir un cuarto Convenio dedicado a la
protección de las personas civiles. Desde entonces, estos tratados se han completado con
tres Protocolos adicionales.
Algunos críticos han sugerido que los Convenios están al borde de la jubilación, y que no se
adecuan a las formas de guerra actuales, que enfrentan a ejércitos convencionales y a
grupos armados, en una época en la que la mayoría de las guerras se libran en el interior de
los Estados, y no entre ellos.
Sus defensores sostienen que las normas siguen siendo pertinentes, y que los Convenios,
junto a sus Protocolos adicionales, siguen conformando el mejor marco posible para proteger
a los civiles y a las personas que han dejado de participar en los combates.
Knut Dörmann, jefe de la División jurídica del
CICR, comenta los retos a los que se enfrentan hoy en día las leyes de la guerra y los
esfuerzos de las organizaciones para que los Convenios sigan resistiendo el paso del
tiempo.
P: ¿Qué son los Convenios de Ginebra y para qué sirven?
Los Convenios son el componente más importante del derecho internacional humanitario o
DIH, como se conoce coloquialmente. Son un conjunto de normas que protegen a las
personas civiles y a las que han dejado de participar en los combates, especialmente los
heridos, el personal militar enfermo y los prisioneros de guerra. Su objetivo no es acabar con
las guerras, sino limitar las atrocidades de los conflictos armados.
Los Convenios de Ginebra sólo se aplican a los conflictos armados internacionales, a
excepción del artículo 3 común a los cuatro Convenios, que también abarca los conflictos
armados no internacionales. La adopción de este artículo en 1949 supuso un enorme avance,
ya que los anteriores tratados de DIH sólo contemplaban situaciones de guerras entre
Estados. Dado que la mayoría de las guerras actuales son conflictos armados no
internacionales, el artículo 3 tiene una importancia capital, ya que constituye una referencia
para la protección de las personas que no participan o que han dejado de participar en los
combates, que ha de ser respetada por todas las partes en conflicto, sean o no
estatales.
Sorprendentemente, los Convenios han sido
ratificados universalmente, es decir, todos los Estados del mundo son partes.
P: ¿Qué relación guarda el CICR con los Convenios?
El CICR, ha estado estrechamente vinculado a los Convenios de Ginebra desde su creación.
El fundador del CICR, Henry Dunant, fue también quien concibió el Primer Convenio de
Ginebra "para el mejoramiento de la suerte de los militares heridos en los ejércitos en
campaña", adoptado en 1864.
Desde entonces, el CICR siempre ha tratado de adecuar los Convenios de Ginebra, y el DIH
en su conjunto, a la realidad de los conflictos armados tal y como los vivimos en el terreno y,
desde el principio, somos parte de un proceso dinámico que trata de adaptar el DIH a los
cambios en la forma de hacer la guerra.
Por ejemplo, en los años que precedieron a la Segunda Guerra Mundial, el CICR redactó y
trató de lograr la aprobación de un Convenio Internacional sobre la condición y protección de
los civiles de nacionalidad enemiga que se encontraran en un territorio perteneciente a un
beligerante u ocupado por este. Sin embargo, el texto no salió adelante porque los Gobiernos
rechazaron organizar una conferencia diplomática para acordar su adopción.
Así, no hubo ningún tratado que protegiera a los civiles de los horrores de la Segunda Guerra
Mundial y, por eso, la comunidad internacional acordó adoptar, en 1949, el Cuarto Convenio
de Ginebra para la protección de los civiles, lo cual supuso un acontecimiento decisivo para
que la población y los bienes de carácter civil sean respetados en época de conflicto
armado.
Actualmente, el mandato humanitario del CICR
o, dicho de otro modo, la descripción de su trabajo, dimana de los Convenios, que
encomiendan al CICR la tarea de visitar a los presos, organizar las operaciones de socorro,
reunir a las familias separadas, y otras actividades humanitarias similares durante los
conflictos armados. El CICR aparece citado expresamente en varias disposiciones de los
Convenios.
P: Algunos afirman que los Convenios fueron diseñados para un mundo totalmente
distinto y que es preciso revisarlos, o incluso redactarlos de nuevo. ¿Qué opina
usted?
Yo creo que el problema no es el derecho. De hecho, los Convenios han demostrado su
pertinencia durante las últimas seis décadas. Desde 1949, los Convenios se han completado
con los Protocolos adicionales y con otros importantes instrumentos de derecho internacional
consuetudinario, que reforzaron aún más la protección otorgada a los civiles, especialmente
en los conflictos armados no internacionales, y los adaptaron a las nuevas realidades.
El problema radica en que no se respeta el derecho. Muy poca gente sabe lo que son los
Convenios de Ginebra, y demasiadas partes beligerantes los ignoran o desobedecen. Estoy
firmemente convencido de que si se respetaran y acataran las normas vigentes, se podría
evitar gran parte del sufrimiento causado por los conflictos armados actuales.
Además, no debemos olvidar que los Convenios han cosechado muchos éxitos en los últimos
60 años, salvando innumerables vidas y permitiendo a miles de familias separadas reunirse
con millones de prisioneros de guerra y consolarlos. Para mí, esto constituye un motivo de
celebración. No quiero ni imaginar el sufrimiento que habría en el mundo si no
existiesen.
No olvidemos tampoco que los conflictos
armados internacionales y la ocupación no son algo del pasado. La guerra que estalló el año
pasado entre Rusia y Georgia es un ejemplo reciente de un conflicto armado internacional en
el que eran aplicables los cuatro Convenios de Ginebra.
P: ¿De qué modo ha evolucionado el DIH en las últimas seis décadas?
El DIH se ha extendido considerablemente con los años, a medida que evolucionaba el
carácter y el impacto de las guerras, especialmente en 1977, con la adopción de dos
Protocolos adicionales. El Protocolo adicional I reforzaba la protección de las víctimas de los
conflictos armados internacionales, mientras que el Protocolo adicional II hacía lo propio en
los conflictos armados no internacionales, incluidas las guerras civiles.
En 1980 y 1990 entraron en vigor nuevos tratados internacionales que prohibían ciertas
armas convencionales como las minas antipersonal, así como las armas químicas.
Precisamente el año pasado, más de 100 Estados firmaron un tratado histórico contra el uso
de las municiones de racimo.
Por último, también se ha avanzado mucho en lo que respecta a la investigación y sanción de
los crímenes de guerra, gracias a la labor de los tribunales internacionales para la antigua
Yugoslavia y Ruanda, y al establecimiento de la Corte Penal Internacional.
En mi opinión, todos ello demuestra que el
derecho internacional humanitario está de plena actualidad.
P: ¿Qué más se debería hacer para desarrollar el DIH, y qué otros problemas
observa con respecto al derecho y a la realidad del terreno?
Todavía se puede hacer más por fortalecer y aclarar el marco jurídico existente. Por ejemplo,
el CICR ha publicado recientemente un documento de orientación interpretativa sobre la
noción de "participación directa en las hostilidades". Ni los Convenios de Ginebra ni los
Protocolos adicionales explican claramente lo que esto significa realmente. Y, sin embargo,
se trata de un concepto crucial ya que el derecho establece que los civiles pierden su
protección frente a los ataques cuando participan directamente en las hostilidades y mientras
dure esa participación. Si no hay un acuerdo sobre lo que ello significa, los civiles corren el
riesgo de ser víctimas de ataques erróneos o arbitrarios.
Permítame ponerle un ejemplo. Imagínese que el conductor de un camión, un civil, está
suministrando munición en la primera línea del frente. Esto se podría considerar casi con
certeza como una participación directa en las hostilidades. Pero ¿qué ocurriría si el mismo
conductor transportara munición de una fábrica a un puerto alejado de la zona de conflicto?
En nuestra opinión, aunque está apoyando las operaciones bélicas, no está participando
directamente en los combates y debe gozar de protección frente a un ataque.
Estas preguntas son incluso más pertinentes si tenemos en cuenta que, hoy en día, las
funciones militares tradicionales se están desviando cada vez más a contratistas privados, y
que los civiles proporcionan apoyo a los grupos armados no estatales mediante actividades
muy diversas, desde actividades militares y logísticas al suministro de víveres y alojamiento.
Los conflictos armados no internacionales también se enfrentan a otros retos, ya que los
tratados de DIH existentes no contemplan algunos de los principales problemas
humanitarios. Las normas consuetudinarias de DIH han suplido algunas de estas lagunas,
pero todavía hay cuestiones en las que el derecho se debería desarrollar y aclarar mejor. Por
ejemplo, actualmente no existe un marco exhaustivo que establezca las salvaguardias
procesales de las personas que se encuentran detenidas por razones de seguridad en
relación con conflictos armados no internacionales. Dichas salvaguardias son necesarias para
velar, por ejemplo, por que exista un motivo válido para mantener a estas personas bajo
custodia.
P: La llamada "guerra global contra el
terror" ha suscitado muchos debates en torno al DIH. ¿Qué dicen los Convenios de
Ginebra y los Protocolos adicionales sobre el fenómeno del terrorismo?
Creo que no exagero al decir que los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 y sus
consecuencias han sido la prueba más dura a la que se ha tenido que enfrentar el DIH.
Lo que ocurrió fue, básicamente, que había opiniones divergentes con respecto a si la
"guerra contra el terror" constituía o no un conflicto armado, y a si los sospechosos de
terrorismo detenidos en el contexto de esta lucha estaban contemplados en el DIH.
Personalmente, creo que los Convenios y los Protocolos adicionales tienen muchas de las
respuestas a estas preguntas. Después de todo, el terrorismo no es un fenómeno nuevo.
Tanto el cuarto Convenio de Ginebra como los Protocolos adicionales prohíben
específicamente los actos de terrorismo.
En lo que atañe a las amenazas que plantea el terrorismo, creo también que los Convenios
garantizan el equilibrio entre las preocupaciones de los Estados sobre su seguridad y el
respeto de la dignidad humana.
En cualquier caso, el DIH sólo se debe aplicar a aquellas situaciones en las que la lucha
contra el terrorismo constituya una guerra. Los atentados terroristas cometidos al margen de
un conflicto armado se deben afrontar aplicando las leyes internas o internacionales, no el
DIH, por ejemplo, recabando información, promoviendo la cooperación policial y judicial,
congelando los activos de los terroristas, o ejerciendo presiones diplomáticas y económicas
sobre los Estados acusados de ayudar a los sospechosos de terrorismo. El DIH no se debe
aplicar en situaciones para las que no fue concebido.
En cualquier caso, el debate suscitado tras los acontecimientos del 11 de septiembre puso de
manifiesto algunas lagunas o deficiencias del DIH. Por ejemplo, en lo que atañe a la
detención de sospechosos de terrorismo en situaciones de conflicto armado, algunos
aspectos del artículo 3 común son poco precisos y requieren una aclaración. Así, con
respecto a las condiciones de detención, el derecho debe ir más allá del mero concepto de
trato humano y ser más concreto. Asimismo, no existe una indicación clara sobre las
salvaguardias procesales (la revisión de los motivos de la detención) a las que tienen
derecho las personas detenidas por motivos de seguridad.
P: Como ha señalado anteriormente,
tras la Segunda Guerra Mundial el CICR promovió que la protección de los
Convenios se extendiera a la población civil. ¿Por qué fue esto importante y cómo
han cambiado las cosas desde entonces?
En 1949, los países todavía se estaban recuperando de la Segunda Guerra Mundial, un
conflicto armado sin precedentes. Afectó a casi todos los países del mundo y movilizó a más
de 100 millones de militares. Murieron más de 70 millones de personas, la mayoría civiles, lo
que lo convirtió en el conflicto más mortífero de la historia.
El cuarto Convenio de Ginebra y, más adelante, los Protocolos adicionales, supusieron un
gran avance en lo que respecta a la protección debida a los civiles, pero la cruda realidad es
que, hoy en día, siguen siendo ellos los principales afectados.
Uno de los principales cambios que hemos observado desde 1949 es la asimetría cada vez
mayor de las guerras. Con esto me refiero a que uno de los bandos posee un armamento y
un adiestramiento muy superiores a las del otro. Esto suele ocurrir cuando unas fuerzas
armadas bien adiestradas y equipadas se enfrentan a grupos rebeldes. En algunos casos, el
bando más débil aprovechaba estas diferencias para justificar el no haber respetado las
normas fundamentales del DIH. Pero esto sólo nos llevaría a un círculo vicioso en el que cada
parte justificaría sus infracciones del DIH echándole la culpa al contrario.
Otra novedad significativa es que las operaciones militares se desarrollan cada vez con más
frecuencia en zonas urbanas con gran densidad de población, en las que se ha utilizado
armamento pesado o explosivo. Desde Grozni a Mogadiscio, y desde Bagdad a la ciudad de
Gaza, los conflictos armados han tenido efectos devastadores entre la población civil.
P: ¿Qué opinan la mayoría de los afectados por las guerras sobre cuestiones como
la protección de los civiles o las conductas aceptables en la guerra? ¿Creen las
personas a las que tratan de ayudar que los Convenios de Ginebra son
eficaces?
Hace poco, el CICR encargó un estudio que se llevó a cabo en ocho países afectados por los
conflictos y la violencia, en el que se preguntaba a los entrevistados cuáles eran sus
opiniones sobre la conducción de las hostilidades y otros temas relacionados.
La mayoría de los entrevistados apoyaban los principios básicos del DIH y la idea de que
incluso las guerras deberían tener límites, aunque el estudio también revela que cada vez
son más quienes ignoran la existencia de esas normas. Algunos también dudan de que el
derecho tenga un impacto real sobre el terreno.
Todo ello, unido al hecho de que se sigue matando a civiles, separándoles de sus seres
queridos u obligándoles a huir de sus hogares en conflictos de todo el mundo, demuestra que
lo que realmente necesitamos es que se cumpla la ley.
VII. Consideraciones
finales
Porque el CICR se preocupa que
se cumpla la ley es que solicitamos la aprobación de este proyecto de
resolución.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MORANTE, ANTONIO ARNALDO MARIA | CHACO | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ACCION SOCIAL Y SALUD PUBLICA (Primera Competencia) |
Trámite en comisión (Cámara de Diputados)
| Fecha | Movimiento | Resultado |
|---|---|---|
| 01/09/2009 | DICTAMEN | Aprobado por unanimidad sin modificaciones |
Dictamen
| Cámara | Dictamen | Texto | Fecha |
|---|---|---|---|
| Diputados | Orden del Dia 1982/2009 | 10/09/2009 |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | CONSIDERACION Y APROBACION | 28/10/2009 | APROBADO |