Proyectos »
PROYECTO DE TP
Expediente 3236-D-2008
Sumario: REVISION DE NORMAS EMANADAS DE GOBIERNOS DE FACTO, DICTADAS ENTRE 1930 Y 1983; DEROGACION DE LAS LEYES SECRETAS Y PUBLICIDAD DE SUS TEXTOS; CREACION DE LA COMISION BICAMERAL DE REVISION DE NORMAS ESPURIAS.
Fecha: 18/06/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 68
El Senado y Cámara de Diputados...
ARTICULO 1º: Se
dispondrá la revisión, modificación, ratificación, o derogación de todas
las normas dictadas por los gobiernos de facto, que se hayan originado
entre 1930 y 1983, y que en la actualidad continúen vigentes.
ARTICULO 2º Derogase
las llamadas leyes secretas de la Nación dándose a conocer
públicamente el texto completo de las mismas.
ARTICULO 3º- Se
establece que la totalidad de las normas aludidas en el art. 1º, se
mantendrán vigentes durante todo el periodo de revisión.
ARTICULO 4º.-Crease la
Comisión Bicameral de Revisión de Normas Espurias, la cual tendrá a
su cargo la revisión, modificación, ratificación, o derogación de las
normas aludidas en el articulo 1º de esta Ley. Dicha comisión estará
integrada por nueve (9) diputados nacionales y por nueve (9)
senadores nacionales.
ARTICULO 5º La Comisión
Bicameral de Revisión de Normas Espurias deberá expedirse en un
plazo máximo de trescientos sesenta (360) días a partir de la sanción
de esta Ley.
ARTICULO 6º La Comisión
Bicameral de Revisión de Normas Espurias, asimismo, formara una
Comisión Asesora en la que dará representación a las universidades,
instituciones científicas, academias de artes y ciencias, colegios
profesionales, organizaciones no gubernamentales y otras instituciones
que contribuyan a enriquecer el proceso de revisión.
ARTICULO 7º- El Poder
Ejecutivo Nacional reglamentará la presente ley dentro de los sesenta
días de su promulgación.
ARTICULO 8º
Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Cabe poner de manifiesto
que frente a una ruptura del orden constitucional sería factible
colocarse en alguna de estas posiciones:
a) negar
todo valor jurídico a los actos de los gobernantes de facto;
b) aceptar
la eficacia de sus actos en tanto no pueden ser evitados y en la medida
en que obedezcan a razones de necesidad y urgencia, restringiendo
sus alcances y limitando su validez temporal;
c) admitir
su validez irrestricta.
Las
dificultades prácticas de la primera posibilidad son prácticamente
insalvables, en especial dada la considerable duración que suelen tener
los períodos de facto y la cantidad y diversidad de relaciones jurídicas
que se crean y extinguen durante esos lapsos. Las otras dos -con
matices y variantes- fueron las adoptadas sucesivamente por la
jurisprudencia y la doctrina, de modo tal que la resignación y en
algunos casos la colaboración de buen grado con los hechos de fuerza
fueron extendiendo cada vez más las facultades de los usurpadores,
hasta el punto de conformar una suerte de "derecho de facto" -
"derecho que no debió serlo pero que lo ha sido", dijo un autor-2,
situación que -ya en 1973- suscitó estas palabras de Genaro Carrió:
"En 1930 se quebró la legalidad en la Argentina y hoy, cuarenta y tres
años más tarde, seguimos pagando las consecuencias de tan
desafortunado episodio. Durante esas cuatro décadas largas hemos
conocido muchos tipos de gobierno de facto y muchos tipos de
gobierno de iure. Hemos llegado a familiarizarnos peligrosamente con
los primeros, al punto de que hemos dejado de verlos como
manifestaciones patológicas de nuestra vida
institucional. Esta actitud
es perniciosa y, de persistir, conspirará contra el restablecimiento de
las instituciones republicanas"
El antecedente más lejano
de la jurisprudencia argentina data de 1865, apenas doce años
después de dictada la Constitución que -con algunas reformas-
todavía se encuentra en vigor.
En esa oportunidad la
Corte Suprema de Justicia debió pronunciarse acerca de la validez de
actos dictados por el general Mitre, que en 1862 había asumido el
Poder Ejecutivo después de haber derrotado militarmente a las
autoridades
constitucionales. En esa
oportunidad, el gobernante de hecho se limitó a llamarse "encargado
del poder Ejecutivo" y se obligó a rendir cuentas ante el Congreso. El
respectivo fallo reconoció validez a sus actos con el argumento de que
quien los había dictado debía su poder a una "revolución triunfante"
que había contado con el "asentimiento de los pueblos", y que su
victoria le imponía graves deberes, entre los que se contaba el de
acatar la Constitución y restablecer la normalidad4. El propio
gobernante no pretendió otra cosa, y sólo permaneció en funciones
algunos meses.
En 1930 se operó un
cambio cualitativo: derrocado el gobierno constitucional,
las nuevas autoridades
disolvieron el Congreso, intervinieron las provincias y comunicaron a la
Corte Suprema su voluntad de constituirse en "gobierno
provisional".
Ese
tribunal, dejando de lado el hasta entonces invariable criterio según el
cual los jueces sólo se pronuncian a través de sus sentencias, dictó
una acordada en la cual declaró: "... el gobierno provisional que acaba
de constituirse en el país es, pues, un gobierno de facto cuyo título no
puede ser discutido con éxito por las personas en cuanto ejercita la
función administrativa y política derivada de su posesión de la fuerza
como resorte de orden y seguridad social"
La Corte
Suprema citó en su apoyo la obra de Constantineau sobre la doctrina
de facto confundiendo, como se ha señalado, "el criterio acerca de la
validez de los actos de los funcionarios de facto" con "la validez del
título del
gobierno
de facto y olvidando que para la doctrina el funcionario de facto es
aquel que reviste la apariencia de legitimidad, y que como señaló
Sánchez Viamonte- "según la "doctrina de facto" (Goodnow, Jeze,
Constantineau, etc.) no hay funciones de facto. Sólo puede haber
funcionarios de facto, obligados a desempeñar funciones de iure, con
responsabilidad por lo menos igual a la de los funcionarios de
iure"
En esa acordada, el
tribunal hizo mérito de la declaración del gobierno provisional en el
sentido de hallarse dispuesto a cumplir y hacer cumplir la Constitución
y las leyes, de lo que dedujo su voluntad de acatar las sentencias
judiciales y de prestarles el auxilio de la fuerza pública para su
ejecución.
La Corte
se reservó, en el mismo documento, la atribución de resguardar las
garantías constitucionales -si fueran desconocidas por el gobierno de
facto- "en las mismas condiciones y con el mismo alcance que lo
habría hecho con el Poder Ejecutivo de derecho".
La Corte
Suprema acató, pues, la existencia del denominado "gobierno
provisional" como un hecho que no estaba a su alcance evitar ni
cuestionar. Pero cuando debió pronunciarse en casos concretos acerca
de la validez de los decretos-leyes dictados durante ese período, la
aceptó de modo restrictivo y en tanto respondieran a razones de
necesidad y urgencia -siempre que no incursionaran en material penal
- , sosteniendo que caducaban con la finalización del gobierno de
facto
Afirmó también que,
cesado dicho gobierno, la legislación por él derogada
"vuelve a tener imperio
exclusivo"
Restablecido el funcionamiento del Congreso, se dictó una ley
que dispuso "ratificar" los decretos-leyes dictados por el gobierno de
facto.
En 1943, nuevamente el
Poder Ejecutivo fue derrocado por un movimiento
militar que disolvió el
Congreso e intervino provincias.
La Corte
Suprema volvió a dictar entonces una acordada en términos similares a
la de 1930' y mantuvo la jurisprudencia restrictiva respecto de la índole
de las atribuciones legislativas del gobierno de facto y de su limitación
temporal.
En el
gobierno constitucional que sucedió a ese régimen se optó por dictar
varias leyes ratificatorias de la legislación de facto.
La Corte Suprema siguió
aplicando el criterio restrictivo", aunque lo extendió
admitiendo que a las razones de necesidad y urgencia pudiera
sumarse la de los fines de la revolución. Después de modificada la
integración de ese tribunal se cambió el criterio restrictivo y se pasó a
admitir de modo amplio las normas así dictadas, afirmando que
subsistían una vez cesado el gobierno del cual habían emanado "sin
necesidad de ratificación por el Congreso"Agregó, además, que la
apreciación de las razones de necesidad y urgencia era privativa del
gobierno de facto y ajena al control judicial
Con el respaldo de estas
sentencias, el Poder Ejecutivo dictó un decreto que declaraba la
subsistencia de los decretos-leyes que aún no habían sido ratificados
por el Congreso
En 1955, un movimiento
militar derrocó al Poder Ejecutivo, disolvió el Congreso, reemplazó a los
jueces de la Corte Suprema y de diversos tribunales inferiores e
intervino las provincias; posteriormente declaró nula la reforma de la
Constitución que se había sancionado en 1949 y repuso la vigencia del
texto de 1853.
La jurisprudencia no se
pronunció expresamente acerca de la validez de ese acto, pero lo hizo
implícitamente no sólo al invocar en lo sucesivo el texto de 1853, sino
al sostener que "el gobierno de hecho surgido de una revolución
triunfante tiene el poder de realizar todos los actos necesarios, y entre
ellos los de carácter legislativo, para el cumplimiento de los objetivos
de la revolución,
aclarando que el único
límite consiste en lo establecido por el artículo 28 del texto
constitucional, que prohibe alterar los derechos so pretexto de
reglamentarlos
Normalizada la situación, una ley "declaró" que las normas de
facto continuaban en vigor, criterio que también aplicó la
jurisprudencia de
-La ley,
tomo 30, p. 693.
-Fallos...,
tomo 202, p. 266.
-Fallos...,
tomo 201, p. 249.
-Fallos...,
tomo 209, p. 25.
-Fallos...,
lomo 208. p. 185.
En 1957, una convención
constituyente convocada por el gobierno provisional
confirmó la medida y
dispuso algunas reformas mediante las cuales se incorporaron
cláusulas programáticas de contenido social.
-Fallos...,
tomo 238, p. 76.
-Fallos...,
tomo 234, p. 504.
Los fundamentos de la Corte de ese proceder habían sido
elaborados por Julio Oyhanarte con dos tipos de argumentos: señaló
los múltiples inconvenientes prácticos que hubiera originado el
desconocimiento de los actos del gobierno de facto y la inseguridad
jurídica que ello hubiese creado; por la otra, discutió los alcances de la
jurisprudencia de la Corte Suprema, que sostenía la caducidad de los
decretos-leyes una vez cesado el gobierno que los dictara.
Afirmó al
respecto que en 1930 quienes derrocaron a las autoridades
constitucionales sólo pretendieron asumir el ejercicio del Poder
Ejecutivo, y que fue por esa razón que la Corte consideró que si
recurrían al dictado de actos legislativos éstos sólo eran admisibles si
mediaban razones de necesidad y urgencia, encontrándose su validez
temporal limitada a la permanencia de la situación excepcional. En
1955, en cambio, el gobierno de facto manifestó desde el comienzo su
pretensión de ejercer también el poder legislativo, y es ese hecho el
que -a juicio del mencionado jurista- hace que sus decretos-leyes
sigan vigentes sin necesidad de ratificación.
El alcance
de las atribuciones de un gobierno de facto depende, pues, para esta
tesis, de lo que al respecto decida el propio gobierno.
"Para nosotros -
concluye- el único valor comprometido es el de la seguridad
jurídica".
Una postura similar fue
expuesta en la misma época por Juan Francisco Linares, quien, yendo
aún más lejos que Oyhanarte en este aspecto, no se limitó a
reinterpretar la tesis restrictiva que la Corte Suprema había sostenido
hasta 1947, sino que la criticó negándole fundamentos.
Dijo que
esa jurisprudencia se basaba en que "existiría una regla tácita según la
cual los gobiernos de facto sólo pueden legislar válidamente con
normas que caducan al constituirse las autoridades normales",
agregando: "Parece evidente que, como tal regla no está
expresamente establecida en la Constitución, se ha llegado a sentarla,
como ocurre con toda verdad jurídica empírico-dialéctica, por inducción
y valoración de las circunstancias del caso."
Esta tesis,
al sostener que la restricción de las atribuciones de un gobierno de
facto debiera fundarse en una previsión constitucional, resulta -por
decir lo menos- contradictoria en sus propios términos.
El mismo
autor no aplica igual criterio cuando sostiene la tesis de la continuidad
de la legislación dictada por ese tipo de gobierno, ya que lejos de
fundarla en un texto constitucional -como pretende que debió haber
hecho la tesis restrictiva- invoca un "axioma prácticamente
indiscutido del derecho", y sostiene que "nada tiene entonces que ver
con esa duración y vigencia de la norma, el dato de que el órgano que
la dictó haya desaparecido como tal, o que la persona de carne y
hueso que tiene la calidad de órgano sea sustituida por otra o que el
órgano que la sancionó sea de facto".
Enrique I.
Groisman agrega que si se aceptara la tesis de la caducidad no habría
certidumbre acerca del momento en que esta última se operaría: "si el
día de la elección de las nuevas autoridades, si el de la convocatoria
del Congreso, el de su primera reunión con quorum o el último día de
sesiones ordinarias". Estas variantes -por otra parte- resultan un
tanto artificiosas,
sobre todo teniendo en
cuenta que la propia Corte Suprema había sentado un criterio claro al
respecto:
Una vez
instalado-dijo- el gobierno constitucional". Pero el problema de
fondo está en otro lado, ya que para Linares -como más adelante
afirma- la tesis de la caducidad de la legislación de jacto una vez
cesado el gobierno que
la dictara
es creada por una valoración, en un razonamiento empírico dialéctico
que puede sintetizarse así: "Lo justo para la Comunidad argentina es
una política según la cual deben restringirse las atribuciones de los
gobiernos de facto, en cuanto implican una grave derogación del
régimen democrático-liberal personalista establecido por la
Constitución.
O, en
otras palabras, "la justificación en cuanto orden, seguridad, paz,
poder, solidaridad según lo comprendió el tribunal -como órgano de
la Comunidad argentina- es que haya lo menos posible gobiernos de
jacto". Pero, para el citado jurista, ese propósito debe ceder frente a
aquello en lo que él considera que debe consistir la seguridad jurídica,
sin que quede claro cuál es la parte que en ese concepto ocupan las
garantías de la libertad y de la seguridad individual.
En 1962
se dio una variante constituida por una especie de golpe en dos
tiempos: en una primera fase el presidente constitucional fue
destituido por las Fuerzas Armadas, pero antes de que éstas tomaran
una decisión al respecto el presidente provisional del Senado asumió el
Poder Ejecutivo invocando lo previsto en la ley de acefalía entonces
vigente; en la segunda etapa, el presidente provisional fue forzado a
anular elecciones y a disolver el Congreso, con lo cual se transformó,
digamos, de gobierno sui generis en gobierno de jacto típico.
La Corte Suprema -que
había permanecido en funciones- recibió el juramento del
reemplazante del presidente constitucional y sostuvo que había
asumido válidamente el Poder Ejecutivo, sin que correspondiera a ese
tribunal pronunciarse acerca de los motivos por los cuales la acefalía se
había producido.
En 1966
se operó otro avance sobre la normalidad constitucional: por un nuevo
golpe de Estado se sustituyó al Poder Ejecutivo, se disolvió el
Congreso, se reemplazó a los integrantes de la Corte Suprema y se
intervino las provincias -todo lo cual ya se había hecho en anteriores
ocasiones-, pero esta vez se agregó el dictado de un "Estatuto" que
se colocó por encima de la Constitución, se denominó "gobernadores"
a los interventores provinciales y los actos con pretensión legislativa ya
no fueron llamados decreto-ley, sino ley.
Se intentó,
por consiguiente, fundar una nueva legitimidad (el gobierno de jacto
se autodenominó "Revolución Argentina") y no se anunció, como se
había hecho otras veces, el propósito de volver a la normalidad
constitucional una vez cumplidos los fines proclamados al derrocar a
las autoridades constitucionales. No obstante su planteo inicial, este
período de facto también concluyó mediante el llamado a elecciones,
pero después de proclamar una reforma de la Constitución que habría
de regir por diez años si antes no era ratificada por una convención
constituyente.
En 1973
se aplicaron para el proceso de normalización las normas dictadas por
el gobierno de jacto que, entre otras cosas, disponían la elección
directa y la reducción del mandato presidencial a cuatro años.
La legitimidad de esa
reforma constitucional no fue cuestionada, quizás porque ella misma
abría la posibilidad de convocar a una convención constituyente que la
ratificara o modificara.
Pero, en
cuanto a las leyes de facto, surgió un debate que hasta entonces no se
había planteado:
Enrique
Bacigalupo, como procurador del Tesoro, sostuvo que esas normas -
tanto las dictadas con forma de decreto como las que revisten
pretcnsión de ley- pueden ser derogadas por el poder ejecutivo de
iure, agregando que el ejercicio de esa facultad depende de la
prudencia política y se relaciona con la materia de las normas en
cuestión. Fundó su criterio argumentando que no es
aceptable
que quien ejerza el poder ejecutivo de facto pueda -mediante el
recurso de denominar, respectivamente, "leyes" o "decretos" a sus
actos normativos- limitar las atribuciones de las autoridades
ejecutivas de iure que habrán de sucederlo.
Esta opinión fue emitida
en un caso que ofrecía características especiales por dos
circunstancias:
a) se
trataba de una ley referida al régimen jurídico de los funcionarios
públicos, materia que, según parte de la doctrina, corresponde a las
atribuciones reservadas al Poder Ejecutivo;
b) la fecha
prevista para su entrada en vigor era posterior a aquella en que debían
asumir las autoridades constitucionalmente elegidas. El Poder Ejecutivo
acogió el criterio propuesto por el procurador del Tesoro y derogó la
norma en cuestión, hecho que suscitó la crítica de Bidart Campos. Este
sostuvo que la derogación de las leyes de facto sólo puede ser
dispuesta por otras leyes porque "no es la voluntad del Poder
Ejecutivo de facto sino la materia la que determina la
competencia"
Sin
embargo, también afirmó que "aun cuando una ley del Ejecutivo de
facto hubiera regulado indebidamente una materia propia de la zona
reservada a la Administración -que merecía serlo por decreto- no se
la podía derogar en la época de iure subsiguiente sino por ley del
Congreso, porque el hecho de que la ley de la etapa de facto fuera
inconstitucional por invadir competencia ajena a la ley, no autorizaba a
que el Ejecutivo se arrogara la atribución de sustituir al Congreso so
pretexto de que la materia constitucionalmente legislada pertenece a la
Administracion que el Ejecutivo preside, con lo cual se desdijo de su
anterior argumento y las razones fundadas en la incompetencia en
razón de la materia se convirtieron en "homenaje al orden, a la
seguridad, a la división de poderes y al paralelismo de las
competencias"
Bacigalupo
le contestó afirmando: "La aplicación de la legislación del gobierno de
facto y más exactamente de los decretos-leyes por parte del gobierno
de iure subsiguiente, no tiene su fundamento, por lo tanto, en la
validez del
orden anterior, sino en la necesidad del mismo gobierno de iure de
mantener la paz y la organización social de acuerdo con los principios
del Estado de Derecho." De esto resulta que el límite de las
atribuciones del Poder Ejecutivo de iure para derogar esas normas está
dado por su prudencia política. Sostener lo contrario, para este autor,
implica partir de la admisión del principio según el cual "el derecho
vale porque es ordenado por un poder que tiene capacidad de
imponerse". Y, reduciendo al absurdo el argumento de la
incompetencia en razón de la materia -que Bidart Campos había
enunciado y luego contradicho-, se pregunta si acaso el Poder
Ejecutivo de iure no podría derogar un decreto que previamente
hubiera dictado con evidente invasión de las atribuciones del Congreso
estableciendo, por ejemplo, una reforma del Código Civil
En otra
oportunidad, el Poder Ejecutivo dispuso -aunque esta vez sin previo
dictamen del procurador del Tesoro- aplicar la misma doctrina en un
caso similar pero no idéntico: derogó una reforma del Código de
Procedimiento en lo Civil y Comercial que no había llegado a entrar en
vigor cuando finalizó el gobierno que la había dictado. Planteado el
problema ante la Corte Suprema, ésta dijo que "las normas dictadas
por un gobierno de facto invocando el ejercicio del Poder Legislativo
poseen vigor si han tenido efectividad y mientras no sean derogadas
por los poderes políticos del Estado en ejercicio de funciones
constitucionales que les son propias", lo que implicó no acoger la tesis
sustentada por el Poder Ejecutivo. Formuló, en cambio, una precisión
respecto del alcance de las atribuciones legislativas de los gobiernos de
jacto,
sosteniendo que no son admisibles si, no existiendo razones de
necesidad y urgencia, se pretende que comiencen a regir una vez
restablecido el orden constitucional. Declaró, por consiguiente, que la
reforma procesal en cuestión no era inválida por el hecho de que el
Poder Ejecutivo la hubiera derogado, sino porque el gobierno de facto
había carecido de atribuciones para dictarla29.
En otras
sentencias, la Corte Suprema de ese período también aplicó criterios
que implicaron volver a la jurisprudencia anterior a 1947, que aplicaba
la tesis restrictiva de las atribuciones de los gobiernos de facto.
Sostuvo
que las normas dictadas por estos últimos con pretensión de ley son
en principio inválidas pero pueden legitimarse en la medida de su
efectividad, y que "ésta consiste en la aplicación que de ella hacen los
gobernantes en sus actos, los jueces en sus sentencias y los
particulares en su proceder, en tanto se atengan voluntaria o
forzadamente a ellas como normas obligatorias". Afirmó, no obstante,
que ciertas materias les están vedadas. Dijo, por ejemplo, que "los
poderes de jacto que por necesidad pudieron estar habilitados para
aumentar el número de jueces o salas de órganos jurisdiccionales
existentes cuya competencia estaba definidamente establecida por ley
del Congreso, no lo estuvieron en cambio, por falla de representación
popular, para crear órganos, competencias y procedimientos como el
que nos ocupa"
En 1976,
nuevamente un gobierno de fuerza asumió el poder y, además de las
consabidas medidas de sustitución de jueces, disolución del Congreso,
intervención de las provincias y dictado de un "Estatuto", dio un paso
más: en lugar de invocar el poder constituyente de modo excepcional,
como lo habían hecho sus predecesores de jacto, pretendió alterar la
Constitución en diversas oportunidades mediante el dictado de las
llamadas "actas institucionales", que se refirieron a temas tan diversos
como la prohibición de difundir informaciones relacionadas con la
guerra de las Malvinas o la imposición de sanciones sin fundamento en
una ley anterior a los hechos que las motivaran y sin forma alguna de
juicio31.
La Corte
Suprema -que había sido designada por las autoridades de facto-
sostuvo, como era de esperar, que ese gobierno tenía amplias
atribuciones legislativas y aun constituyentes. En ese sentido, al
referirse a las normas que el gobierno de jacto llamó "actas
institucionales", dijo que tanto ellas como el Estatuto para el Proceso
de Reorganización Nacional "son normas que se
integran a la Constitución
Nacional en la medida en que subsisten las causas que han dado
legitimidad a aquéllas, fundadas -según lo señalara esta Corte- en
un verdadero estado de necesidad que obligó a adoptar medidas de
excepción, como la aquí examinada, para superar una crisis
institucional y proteger al Estado, todo ello sin perjuicio de que los
derechos reglamentados guarden razonable y adecuada relación con
ese fundamento"
Finalizada
la dictadura volvió a plantearse el problema que representaba la
legislación de facto.
El
gobierno constitucional que asumió el 10 de diciembre de 1983 no
dictó una ley ratificatoria, como se había hecho en 1932 y en 1946, ni
una declaratoria que reconociera su subsistencia, como en 1958: se
optó por la derogación expresa de algunas normas -en especial de las
de naturaleza penal- y se siguieron aplicando las restantes. También
se admitió, por razones de necesidad, la validez de una ley dictada por
el gobierno de judo que debía comenzar a regir en una fecha posterior
a la asunción del gobierno constitucional. Esto ocurrió respecto de la
ley de ministerios, porque las autoridades de jacto la habían
modificado excediendo el número que establece la Constitución. Por
consiguiente, no hubiera podido constituirse el gabinete del gobierno
constitucional si no se modificaba nuevamente esa ley reduciendo la
cantidad de ministros y reasignando sus competencias, cosa que el
gobierno militar hizo y fue aceptada.
Aparte de
esa excepción, y por primera vez en la historia argentina, se declaró
por ley la nulidad de ciertas normas con pretensión legislativa dictadas
por el gobierno de facto. Esto se hizo en dos oportunidades: mediante
la ley 23040, al derogar "por inconstitucional" y declarar
"insanablemente nula" la norma mediante la cual la dictadura
pretendió consagrar lo que la sociedad denominó "autoanmistia", y al
disponer (por la ley 23062) que "carecen de validez jurídica... las
normas y actos administrativos emanados de las autoridades surgidas
de un acto de rebelión y los procesos judiciales y sus sentencias que
tengan por objeto el
juzgamiento o la imposición de sanciones a los integrantes de los
poderes constitucionales, aun cuando quieran fundarse en pretendidos
poderes revolucionarios".
El cambio
de criterio fue acompañado por la Corte Suprema, al sostener que "la
validez de las normas y actos emanados del Poder Ejecutivo de facto
está condicionada a que, explícita o implícitamente, el gobierno
constitucionalmente elegido que lo suceda, la reconozca, y que la
restitución del orden constitucional en el país requiere que los poderes
del Estado Nacional o los de las provincias, en su caso, ratifiquen o
desechen explícita o implícitamente los actos del gobierno de
facto
En este
caso se consideró ajustada a derecho la cesantía de un funcionario que
había sido designado por el gobierno de facto y se declaró
inconstitucional la ley que había ratificado genéricamente ese y otros
nombramientos. El mismo criterio fue aplicado al declarar válida la
anulación de designaciones de profesores universitarios efectuadas
durante el gobierno de facto
Ha
quedado planteada, por consiguiente -tanto en la ley como en la
jurisprudencia - , una alternativa diferente en el tratamiento de los
actos de los poderes de facto: por una parte, la declaración legislativa
de su nulidad absoluta; por la otra, la posibilidad -no afirmada de
modo genérico pero sí admitida como viable- de que por parte de
cualquiera de los tres poderes pueda desconocerse su validez.
" La Ley,
diario del 22 de mayo de 1989, autos "Rivademar, Angela; c/
Municipalidad de Rosario". La doctrina de esta sentencia tiene algunas
coincidencias con la propuesta de Carlos S. NIÑO ("Una nueva
estrategia para el tratamiento de las normas"de facto"", en La Ley,
tomo 1983-D, p. 935), que planteó la posibilidad de graduar la validez
de las normas de facto según su conformidad con el valor justicia de
modo que las que lo transgredieran pudieran "rechazarse", facultad
que describió como de índole más amplia que la de derogar las
"normas con validez plena", que serían las dictadas por los
poderes
constitucionales. La sentencia citada también esgrime algunos
argumentos similares a los que en 1973 sostuviera Enrique
BACIGALUPO La Ley, tomo 1987-E, p. 191.
En virtud de lo expuesto
precedentemente, el objeto de este proyecto de Ley es que la
Honorable Cámara de Diputados de la Nación tome a su cargo la
revisión modificación, ratificación o derogación de las normas emitidas
durante los gobiernos de facto, que en la actualidad se encuentren
vigentes
Resulta poco
comprensible que, a mas de veinte años de gobiernos constitucionales
ininterrumpidos, no se haya realizado aun la revision integral de lo
normado por los regimenes de facto existentes entre 1930 y 1983 y
que solo se hayan derogado o ratificado las normas espurias,
fundamentalmente, en materia penal y tributaria.
Mas grave todavía es
comprobar que ciertas decisiones se toman en la actualidad sobre la
base de dichas normas espurias y que además, hoy funcionan órganos
de gobierno creados por decretos ley o por las llamadas leyes sin su
ratificación por ley del Congreso de la Nación, para aquellos casos en
que los mismos resulten funcionales.
Con este proyecto, no se
pretende atentar contra la seguridad jurídica de nuestro país.
Por ello, se propone una
revisión y a partir de cumplimentada esta instancia se proceda, por ley
del Congreso de la nación a la ratificación, modificación o derogación
de las llamadas leyes y de los decretos-ley emanados de los gobiernos
de facto.
Se entiende que no es
solo competencia del Congreso de la Nación proceder a la revisión
propuesta sino que es una obligación impostergable atento a preservar
el estado de derecho y conforme al articulo 36º de la Constitución
Nacional.
El
Presidente Héctor Campora, en el mensaje del 25 de Mayo de 1973
que acompañaba al proyecto de ley del Poder Ejecutivo de la Nación
que dio origen a la ley Nº 20509 expresaba: " En cumplimiento del
plan de restablecimiento de las instituciones del estado de derecho en
que se haya empeñado el Poder Ejecutivo, tengo el honor de remitir a
vuestra honorabilidad el presente proyecto de derogación de normas
penales que por razón de su origen, y frecuentemente también de su
materia son violatorias de principios constitucionales. Es sabido que
lamentablemente los tribunales no han tenido una posición clara de
rechazo de la validez de estas normas y las nuevas circunstancias que
se desprenden de la instalación de un gobierno legitimo darán lugar-de
no mediar una ley como la presente-a situaciones de inseguridad
respecto de la aplicación de estas prescripciones..."
Recuérdese que la ley 20509 en su articulo 1º establece " A
partir de la entrada en vigencia de esta ley perderán toda eficacia las
disposiciones por las que se hayan creado o modificado delitos o penas
de delitos ya existentes y que no hayan emanado del Congreso
Nacional, cualquiera sea el nombre que se le haya dado al acto
legisferante por el que se las dicto, salvo lo que dispone el art. 4º
de esta ley. Aclárese que recuperan su vigencia las normas en vigor al
momento de dictarse las que pierden ahora eficacia" En el art. 2º se
enumeran las llamadas leyes que se derogan. En su art. 4º se ratifican
una serie de disposiciones dictadas por el Poder Ejecutivo de facto
entre el 28/06/66 y el 24/05/73, convirtiéndolas en Ley de la
Nación.
Por ultimo, en su art. 5º
determina que "Poder Ejecutivo formara una comisión Reformadora de
las leyes penales en la que dará representación a las Cámaras del
Congreso, al Poder Judicial, a las universidades e institutos científicos
dedicados a la materia y a los abogados, sin perjuicio de sus propios
representantes.
Durante el debate
parlamentario del citado proyecto de ley, el diputado por la UCR De la
Rua señalo: " Perderán toda eficacia..." ya que el Congreso de la
nación sanciona o deroga... y las leyes tienen vigencia y validez. Por lo
tanto el concepto de eficacia no es jurídicamente correcto.
Por tal razón, el presente
proyecto de ley, propone la revisión, modificación, ratificación o
derogación de las leyes espurias mediante ley del Congreso.
La ley 20510, sancionada
el 28 de mayo de 1973, sobre el reestablecimiento de garantías
procésales y de ejecución penal, eliminación del fuero especial creado
para juzgar los delitos contra los poderes públicos en su art. 1º deroga
las llamadas leyes emanadas de sucesivos gobiernos de facto y al
decreto-ley 3731/56.
En el
mensaje del Poder Ejecutivo, Campora manifiesta " El
reestablecimiento del estado de derecho, que se procura poniendo fin
a regimenes excepcionales idóneos y contraproducentes que implican
un gran costo humano y de principios, forma parte esencial del
mandato recibido el 11 de marzo, y es prenda de pacificación
ciudadana. En efecto, sabe el Poder Ejecutivo que todos los sectores
recibirán con alivio la noticia de la vuelta al régimen de normalidad en
materia de garantías constitucionales, y que ello servirá para el
reencuentro de los argentinos y el afianzamiento de nuestras
instituciones democráticas....."
La postura histórica de la
Corte Suprema de la Nación al respecto, ha sido reconocer la vigencia
de las normas espurias mientras el Congreso de la Nación no las
derogue o modifique.
Se citan a continuación
solo algunos fallos.
La Corte Suprema d la
Nación, en su fallo 57,791,t126,p 293 del 6 de Agosto de 1974 Editora
Popular Americana S.R.L.(diario el Mundo) contra el Estado Nacional
s/amparo, cita en el considerando 10º que "... es doctrina de esta
Corte Suprema que las normas dictadas por los gobiernos de
facto invocando el ejercicio del Poder Legislativo, en tanto
hayan tenido efectividad, continúan en vigor mientras no sean
derogadas por el Congreso en funciones
constitucionales"...
Este concepto resulta
corroborado por la circunstancia especifica del que el Decreto Ley
referido no ha suscitado actividad de los, órganos competentes
en punto a su modificación o derogación.. Este hecho, ante el
normal funcionamiento de las instituciones restablecidas en su vigencia
y plenitud, contrasta con la voluntad manifestada en otros casos(leyes
20509 y 20510 entre otras) e impone conclusión contraria a la
sostenida por la recurrente.".
Entonces, tanto desde el
Poder Judicial que sostiene que es doctrina de la Corte Suprema que
mientras el Congreso Nacional no derogue o modifique las normas
espurias emanadas de gobierno de facto, dichas normas continúan
vigentes, como desde el Poder Legislativo, que en reiteradas
oportunidades ha derogado, ratificado parcialmente y/o modificado las
llamadas leyes en materia penal y tributaria, cada vez que se
retornaba al sistema democrático de gobierno, se encuentran
antecedentes para proceder a la revisión de normas espurias.
Por todo ello, esta tarea
legislativa que se propone resulta ajustada a derecho, políticamente
factible y cuenta además, con antecedentes del Congreso de la
Nación, del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, que fueron expuesto
en el inicio de los fundamentos de este proyecto
Una alternativa a este
proyecto seria derogar por ley del Congreso todas las normas espurias
emanadas de gobiernos de facto durante el periodo 1930-1983, pero
ello atentaría contra la seguridad jurídica ya que no todas las normas
por ser emitidas por un gobierno de facto son invalidas.
Con respecto a las
llamadas leyes secretas, es inadmisible e inaceptable que hoy en día
se mantenga su carácter secreto de normas espurias y ,mas
inaceptable aun, es que decisiones de carácter publico se tornen
sujetas a ellas.
Por tal razón, la instancia
de revisión que, incluirá todas las normas, no solo las en materia
penal y tributaria, seguida por la, modificación, ratificación o
derogación de las normas en cuestión, es un mecanismo idóneo que se
ajusta a derecho.Todo ello, sin olvidar la derogación de las leyes
secretas
En virtud de los
argumentos esgrimidos precedentemente, es que le solicito a los
Señores Diputados de la Nación que me acompañen en la aprobación
del presente proyecto.
Fuente de información: "LOS GOBIERNOS DE FACTO
EN EL DERECHO ARGENTINO" de Enrique I. Groisman
(Investigador del Centro de Investigaciones Sociales sobre el Estado y
la Administración (CISEA) Argentina)
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| BIANCHI, IVANA MARIA | SAN LUIS | FRENTE JUSTICIA UNION Y LIBERTAD - FREJULI |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0684-D-10 |