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PROYECTO DE TP
Expediente 3046-D-2015
Sumario: MINISTERIO PUBLICO - LEY 24946 -. MODIFICACION DE LOS 3 Y 25, CREANDO FISCALIAS ESPECIALES EN DERECHO AMBIENTAL. MODIFICACION DE LA LEY 25675 (POLITICA AMBIENTAL).
Fecha: 28/05/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 58
El Senado y Cámara de Diputados...
CREACION DE FISCALIAS
ESPECIALES EN DERECHO AMBIENTAL
El Senado y la Cámara de Diputados
de la Nación
Título 1°. Sustituyese el art. 3° de la
Ley N° 24.946 por el siguiente texto:
"El Ministerio Público Fiscal está
integrado por los siguientes magistrados:
Procurador general de la Nación.
Procuradores fiscales ante la Corte
Suprema de Justicia de la nación y fiscal nacional de Investigaciones
Administrativas.
Fiscales generales ante los tribunales
colegiados, de casación, de segunda instancia, de instancia única, los de la
Procuración General de la Nación y los de Investigaciones administrativas.
Fiscales generales adjuntos ante los
tribunales y de los organismos enunciados en el inciso c)
Fiscales ante los jueces de primera
instancia, los fiscales de la Procuración General de la Nación y los fiscales de
Investigaciones Administrativas
Fiscales auxiliares de las fiscalías de
primera instancia y de la procuración general de la nación
Fiscales especiales en derecho
ambiental ante los tribunales de primera instancia, de segunda instancia y de la
Procuración General de la Nación"
Art. 2°: Sustitúyese el art. 25 de la
Ley N° 24.946 por el siguiente texto:
"Art. 25: Corresponde al Ministerio
Público:
Promover la actuación de la justicia
en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad
Representar y defender interés
público en todas las causas y asuntos que conforme a la ley se requiera
Promover y ejercer la acción pública
en las causas criminales y correccionales, salvo cuando para intentarla o
proseguirla fuere necesario instancia o requerimiento de parte conforme las leyes
penales
Promover la acción civil en los casos
previstos por la ley
Intervenir en los procesos de nulidad
de matrimonio y divorcio, de filiación y en todos los relativos al estado civil y
nombre de las personas, venias supletorias, declaraciones de pobreza
En los que se alegue privación de
justicia
Velar por la observancia de la
Constitución Nacional y de la leyes de la república
Velar por el efectivo cumplimiento del
debido proceso legal
Promover e intervenir en cualquier
causa o asunto y requerir todas las medidas conducentes a la protección de la
persona y bienes de los menores, incapaces e inhabilitados, de conformidad con
las leyes respectivas, cuando careciere de asistencia o representación legal; fue
necesario suplir la inacción de sus asistentes o representantes legales, parientes o
personas que los tuvieren a su cargo; o hubiere que controlar la gestión de estos
últimos
Defender la jurisdicción y
competencia de los tribunales
Ejercer la defensa de la persona y los
derechos de los justiciables toda vez que sea requerido en las cusas penales, y en
otros fueros cuando aquellos fueren pobres o estuvieren ausente
Velar por la defensa de los derechos
humanos en los establecimientos carcelarios, judiciales, de policía y de internación
psiquiátrica, a fin de que los reclusos e internados sean tratados con el respeto
debido a su persona, no sean sometidos a torturas, tratos crueles, inhumanos o
degradantes y tengan oportuna asistencia jurídica, médica, hospitalaria y las
demás que resulten necesarias para el cumplimiento de dicho objeto, promoviendo
las acciones correspondientes cuando se verifique la violación
ll) Intervenir en todos los procesos
judiciales en que se solicite la ciudadanía argentina
Promover y ejercer la acción pública
en las causas en que estén comprometidos derechos ambientales en los términos
de las leyes N° 25.675 y de las leyes 24.051, 22.421.
Art. 3°: Sustitúyese el art. 30 de la
Ley N° 25.675 por el siguiente texto:
"Art. 30: Producido el daño ambiental
colectivo, tendrán legitimación para obtener la recomposición del ambiente
dañado, el afectado, el Ministerio Público, el defensor del Pueblo y las asociaciones
no gubernamentales de defensa ambiental, conforme lo prevé el art. 43 de la
constitución nacional, y el Estado nacional, provincial municipal; asimismo,
quedará legitimado para la acción de recomposición o de indemnización
pertinente, la persona directamente damnificada por el hecho dañoso acaecido en
su jurisdicción.
Deducida la demanda de daño
ambiental colectivo por alguno de los titulares señalados, no podrán interponerla
los restantes, lo que no obsta a su derecho a intervenir como terceros.
Sin perjuicio de lo indicado
precedentemente toda persona podrá solicitar, mediante acción de amparo, la
cesación de actividades generadoras e daño ambiental colectivo".
Art. 4°. Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La Conferencia Mundial de Naciones
Unidas sobe el Ambiente Humano celebrada en Estocolmo en 1972 y la
Conferencia Mundial de Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo, conocida
como cumbre de la Tierra o ECO 92, llevada a cabo en Río de Janeiro en Junio de
1992, fueron determinantes en la incorporación de una nueva disciplina autónoma
dentro del derecho de las naciones y de los estados parte.
A partir de la "Declaración de la
Conferencia de Las naciones Unidas sobre Medio Humano" aprobada en Estocolmo
el 16 de junio de 1972, se tomó conciencia a nivel internacional de las
responsabilidades gubernamentales y de los deberes personales y sociales
derivados de la preservación y progreso de la calidad ambiental para las
generaciones presentes y futuras.
En esta conferencia se declaró
formalmente el derecho humano a un ambiente adecuado para vivir en dignidad y
bienestar y el consecuente deber de protegerlo y mejorarlo.
Una de las características más
salientes de la legislación ambiental actual es que no se trata de una legislación
sectorial o limitada en su aplicación a ciertos ámbitos concretos. Hoy el derecho
ambiental alcanza por igual a bienes públicos o privados, así como a actividades
estatales o de particulares. Desde la cantidad de gases que emanan nuestros
automóviles, hasta el tratamiento de los residuos domiciliarios, pasando por la
utilización de las cuencas hidrográficas con fines productivos, buena parte de
nuestras actividades puede estar alcanzada por normas ambientales.
Esta multiplicidad, heterogeneidad y
dispersión de la normativa ambiental, da lugar, a menudo a conflictos de
competencias, tanto en lo que hace a la regulación de la materia, como a las
autoridades que deben resolver los conflictos. Si bien muchas veces la propia
legislación establece su ámbito material y territorial de aplicación, en esta materia
la atribución de competencias regulatorias y judiciales tiene una necesaria
dimensión constitucional en el marco del Estado Federal adoptado por nuestra
Constitución Nacional.
Si bien la preservación del medio
ambiente, su defensa y la consecuente obligación del Estado de adoptar las
medidas necesaria para que la vida humana pueda desenvolverse en un ámbito
físico, psíquico y cultural adecuado, no era una exigencia extraña a la Constitución
Nacional antes de la reforma de 1994, fue ya que podía considerarse incluido
dentro de los derechos no enumerados que prevé el art. 33 CB, fue la reforma de
1994 la encargada de hacer explícita esta tutela. Pero aún más importante que
la explicitación del derecho a un ambiente sano, las nuevas disposiciones
constitucionales trajeron consigo precisiones sobre la competencia para regular la
materia.
El artículo 41 de la Constitución
comienza afirmando que "todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo". En el segundo párrafo se
dispone que "las autoridades proveerán a la protección e ese derecho, a la
utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio
natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación
ambientales". Por último, y en lo aquí interesa, el tercer párrafo del artículo 41
constituye la disposición medular en materia de competencias ambientales, al
disponer que "Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los
presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para
complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales".
Junto con la incorporación del artículo
41, el constituyente de 1994, como último párrafo del artículo 124, dispuso que
"corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales
existentes en su territorio". Ambas disposiciones han sido consideradas,
acertadamente, las llaves maestras a la hora de establecer el deslinde de
competencias entre la Nación y las Provincias.
A más de 20 años de la reforma
constitucional, uno de los aspectos que continúa siendo objeto de discusión está
dado por la relación entre los nuevos artículos 41 y 125 de la Constitución
Nacional. Sin embargo a través de la doctrina expuesta en distintos
pronunciamientos de la Corte Suprema, se entiende que la competencia
regulatoria corresponde, como principio, a la provincia / o a la Ciudad Autónoma
de Buenos Aries), salvo que el recurso sea interjurisdiccional, en cuyo caso
corresponderá la regulación federal.
No obstante lo expuesto, aún dentro
de la diversidad que presuponen las legislaciones provinciales complementarias,
resulta indispensable el manejo de un lenguaje ambiental común en el contexto de
multiplicidad federal, de modo de potenciar los esfuerzos locales.
Estos nuevos paradigmas fueron
incorporados a nuestra legislación a través de la sanción de la Ley N° 25.675 que
determinó legislativamente la política ambiental a nivel nacional estableciendo "los
presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del
ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la
implementación del desarrollo sustentable" (art. 1°).
A su vez, el art. 6° del mismo cuerpo
normativo determina que: "Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el
art. 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela
ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional y tiene por objeto
imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su
contenido debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de
los sistemas ecológicos mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la
preservación ambiental y el desarrollo sustentable".
Por otro lado, en el art. 27 "in fine" de
la ley 25.675 se define el daño ambiental "... como toda alteración relevante que
modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los
ecosistemas o los bienes o valores colectivos:".
El mencionado artículo diferencia el
daño ambiental "per se" del daño a los individuos a través del ambiente. Dicha
distinción resulta de fundamental importancia los efectos de diferenciar los efectos
y características que definen a uno y otro tipo de daños.
El artículo 7° de la ley 25.675
establece que "la aplicación de esta ley corresponde a los tribunales ordinarios
según corresponda por el territorio, la materia, o las personas. En los casos que el
acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o
contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales, la competencia será
federal", en sentido similar, la primera parte del artículo 31° de la misma ley
dispone que "La competencia judicial ambiental será la que corresponda las reglas
ordinarias de la competencia".
Entre las cuestiones ambientales
interjurisdiccionales más destacadas se encuentran las referidas a las cuencas
hídricas para lo cual Ley N° 25.688 ha previsto en su artículo 4° la creación de
"comités de cuencas hídricas con la misión de asesorar a la autoridad competente
en materia de recursos hídricos y colaborar en la gestión ambientalmente
sustentable de las cuencas hídricas", agregando, en su artículo 6°, que estos
comités deben aprobar la utilización de las aguas cuando ella pueda producir un
impacto ambiental significativo en otra jurisdicción.
En los últimos tiempos también han
adquirido relevancia los incendios forestales que en muchos casos se extienden a
distintas jurisdicciones provocando conflictos que exceden el marco netamente
local y que requieren una investigación de mayor complejidad tanto a la hora de
prevención como al momento de aplicar sanciones.
La Ley N° 25.675 enuncia las
personas legitimas para reclamar la recomposición del ambiente dañado sin incluir
entre las mismas al Ministerio Público Fiscal, organismo específico para la
promoción de la acción pública lo que a nuestro entender resulta un vacío
legislativo que debe ser subsanado de allí que se propicie la inclusión de este
organismo como sujeto legitimado para la promoción de las investigaciones que
correspondan sustanciar.
A pesar del tiempo transcurrido desde
la sanción de la Ley N° 25.675 aún no se han creado fiscalías especializadas en
materia ambiental de jurisdicción federal.
El presente proyecto tiene su
antecedente el Expediente N° 1106-D-2007 del diputado Manuel Justo Baladrón
que contó con moción de preferencia en tres oportunidades (7/11/07, 14/11/07 y
21/11/07) sin haber llegado a ser tratado por el cuerpo.
Hasta ahora sólo se ha creado la
Unidad Fiscal de Investigaciones en Materia Ambiental (UFICMA) a través
Resolución dictada el 13/04/06 por la Procuración General de la Nación (PGN
123/2006) en virtud de un convenio suscripto entre dicha institución y la
Secretaría de Ambiente y Desarrollo sustentable del Gobierno Nacional.
La UFIMA posee alcance funcional en
todo el país y su competencia comprende la ley de residuos peligrosos, Ley
24.051; los delitos que atentan contra la salud pública -arts 200 al 207 del Código
Penal- e infracciones a la Ley N° 22.421 de protección y conservación de la fauna
silvestre, como así también entiende en aquellos delitos conexos con la materia.
De esta manera la UFIMA se
convirtió en la primera y púnica Unidad Fiscal especializada en la investigación de
delitos contra el medio ambiente con alcance federal.
Si bien por Resolución PGN 88/09 se
dispuso la ampliación de los enlaces de esta unidad fiscal a la totalidad de las
quince fiscalías generales ante las Cámaras de Apelaciones de todo el país, aún
carece de cuerpos auxiliares suficientes para alcanzar los objetivos insertos en el
nuevo universo legislativo en materia ambiental.
Como se surge del informe de la
Unidad Fiscal de Investigaciones en Materia Ambiental (UFIMA) (Informe Anual
2013 del Ministerio Público Fiscal) al referirse a su gestión se señala que: " ...
otro obstáculo que se presenta para la concreción del valor justicia en esta
materia, es la carencia de medios para una correcta producción y valoración de la
prueba ambiental. Se conjuran varios factores: falta de cuerpos de peritos
especializados en estos procesos, falta de presupuesto para la realización de
análisis de muestras las cuales, en su mayoría, requieren de insumos de elevado
costo, entre otros. Del mismo modo, los organismos públicos y/o fuerzas de
seguridad que podrían actuar como soporte en la producción de la prueba no
poseen el equipamiento tecnológico suficiente o de la complejidad necesaria para
la realización de los peritajes, en el mejor de los casos; y, en otros, hay que añadir
la carencia de recursos humanos técnicamente capacitados para operar los
mismos. Todo ello deriva, muchas veces, en la pérdida de la prueba".
Estas conclusiones reafirma la
necesidad de contar con cuerpos auxiliares profesionalizados en materia ambiental,
con tecnología suficiente para diagnosticar certera y oportunamente los temas
sometidos a consideración de la fiscalía, a fin de no malograr los postulados y
finalidades contenidas en las nuevas normas que integran el marco del derecho
ambiental.
La importancia y trascendencias que
significa la prevención e investigación de las cuestiones referentes al medio
ambiente, hace necesaria la creación de fiscalías ambientales federales
independientes, con competencia propia y con cuerpos auxiliares y presupuesto
suficientes para atender con celeridad las cuestiones ambientales sometidas a
investigación tanto ante daños ya ocasionados, como para prevenir potenciales
situaciones adversas a la preservación del ambiente.
Más allá de las investigaciones y
seguimientos que pueda llevar adelante la Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable del Gobierno Nacional dentro de su órbita de competencia, es
indispensable la creación de este cuerpo autónomo que se propicia dentro del
Ministerio Público Fiscal con competencia federal.
En concordancia con lo expuesto, el
presente proyecto introduce la modificación de la Ley de Ministerio Público N°
24.946, de manera que dentro de sus funciones específicas se encuentre la de
"promover y ejercer la acción pública en las causas en que estén comprometidos
derechos ambientales en los términos de la ley N° 25.675".
A los efectos de una modificación
legislativa armónica y congruente, se propicia la incorporación dentro del Ministerio
Público Fiscal de "Fiscales especiales en derecho ambiental ante los tribunales de
primera instancia, de segunda instancia y de la Procuración General de la
Nación".
Es de la mayor premura
institucionalizar fiscalías ambientales como órganos independientes para que
procedan de oficio, denunciando y persiguiendo penalmente a todo aquel que
dañe el ambiente utilizando irracionalmente recursos naturales, por ello debemos
progresar decidida e integralmente con acciones interinstitucionales
mancomunadas con patrullas ambientales locales y regionales con la
responsabilidad social de los funcionarios y con la responsabilidad social del
empresariado, disponiendo finalmente y sin demoras la implementación estratégica
de las fiscalías ambientales.
En definitiva, esta iniciativa tiene
como finalidad optimizar la operatividad del art. 41 de la Constitución Nacional
asegurando la defensa de los derechos del medio ambiente dentro del arco de
nuestro sistema de gobierno Federal, por lo que solicito a mis pares, acompañen el
presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| FERNANDEZ MENDIA, GUSTAVO RODOLFO | LA PAMPA | PARTIDO JUSTICIALISTA LA PAMPA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| JUSTICIA (Primera Competencia) |
| RECURSOS NATURALES Y CONSERVACION DEL AMBIENTE HUMANO |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Dictamen
| Cámara | Dictamen | Texto | Fecha |
|---|---|---|---|
| Diputados | Orden del Dia 0749/2016 | ESTE EXPEDIENTE HA SIDO TENIDO A LA VISTA EN EL O/D 749/16 | 20/10/2016 |