PROYECTO DE TP
Expediente 2967-D-2015
Sumario: FIDEICOMISOS PUBLICOS CONSTITUIDOS CON BIENES DEL ESTADO. MARCO REGULATORIO. CREACION DE LA COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE LOS FIDEICOMISOS CONSTITUIDOS CON BIENES O FONDOS DEL ESTADO NACIONAL.
Fecha: 26/05/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 56
El Senado y Cámara de Diputados...
ARTÍCULO 1 Habrá fideicomiso
público cuando el Estado, por intermedio de alguna de las dependencias de la
administración, en carácter de fiduciante, transmita la propiedad de bienes de
dominio público o privado del Estado o afecte fondos públicos a un fiduciario para
realizar un fin de interés público a favor de uno o más beneficiarios.
ARTÍCULO 2 El fideicomiso de bienes
del Estado deberá crearse por ley, la que establecerá el fiduciante, el fiduciario, el
beneficiario, el objeto a cumplir, que deberá ser determinado, así como también el
plazo de duración, que no podrá exceder de 50 años. También podrá prever la
existencia de un órgano de administración, según sean las necesidades y servicios
a prestar por el fideicomiso. Dicho órgano ejercerá sus funciones en coordinación
con el fiduciario.
ARTÍCULO 3 El fiduciario del fondo
integrado con bienes o recursos del Estado podrá invertir las disponibilidades
líquidas y sin aplicación temporal del mencionado fondo siempre que estas
inversiones respeten el objetivo de creación del fideicomiso.
Cuando las inversiones fueren
realizadas en letras emitidas por la Tesorería General de la Nación, esta inversión
deberá ser con carácter transitorio, por un plazo que no podrá superar los
NOVENTA (90) días al año, y no podrá afectarse más del 20% de las
disponibilidades liquidas y sin aplicación temporal.
En ambos casos el fiduciario, con
anterioridad a realizar la inversión, deberá poner a consideración de la Comisión
Bicameral a la que se refiere el artículo 5 el plan de inversión, a efectos de que la
Comisión emita el dictamen aconsejando su aprobación o rechazo, el que deberá
elevarse a ambas Cámaras del Congreso para su tratamiento.
ARTÍCULO 4 El fiduciario o en su caso
el Órgano de Administración, deberán presentar anualmente ante la Comisión
Bicameral del artículo 5º, una rendición de cuentas de su gestión. Sus demás
obligaciones se regirán por lo previsto en la presente ley en su parte pertinente, y
serán considerados como funcionarios públicos en el cumplimiento de sus
funciones.
ARTÍCULO 5 Crease la Comisión
Bicameral Permanente de Seguimiento y Control de los Fideicomisos constituidos
con Bienes o Fondos del Estado Nacional, que funcionará en ámbito del Congreso
de la Nación.
Esta comisión tendrá a su cargo el
seguimiento y control de los bienes o recursos que fueran fideicomitidos,
preservando el objetivo inicial de cada uno de los fideicomisos públicos.
ARTÍCULO 6 Las funciones de la
Comisión Bicameral, prevista en el artículo 5, serán las siguientes:
1) Examinar los objetivos y fines
propuestos en el momento de creación de cada uno de los fideicomisos públicos;
2) Realizar el seguimiento de las
aplicaciones de los recursos que integran el patrimonio de los fideicomisos, así
como también los flujos de los fondos y el redireccionamiento de las
disponibilidades líquidas y sin aplicación temporal;
3) Solicitar al Poder Ejecutivo
Nacional, al Jefe de Gabinete de Ministros y/o al organismo encargado de la
administración de los fideicomisos, toda información referida a:
a) El estado patrimonial de los
fondos;
b) Detalle de las transferencias
realizadas a las Provincias, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Municipios,
Empresas y/o Sociedades del Estado o aquellas en las que este tuviera parte;
c) Informes sobre las disponibilidades
liquidas de cada uno de los Fideicomisos. Para los casos de Fideicomisos
relacionados con obras de Infraestructura podrá pedir el plan de obras a ser
financiado, la forma de contratación a través de la cual se ejecutan o ejecutarán
las obras y el estado de avance de las mismas;
d) Toda cuestión lo que la comisión
estime conveniente para dar cumplimiento a sus fines;
4) Solicitar la presencia al seno de la
Comisión del fiduciario y/o de la entidad que administre el fondo y de todo
funcionario de la Administración relacionado con el fondo de que se trate, a fin de
que den las explicaciones que se les requiera;
5) Recibir la rendición de cuentas
anual a la que se refiere el artículo 4º;
6) Elaborar un dictamen
recomendando a ambas Cámaras del Congreso de la Nación la aprobación o el
rechazo de las inversiones referidas en el artículo 3º, en un plazo de veinte días
hábiles contados a partir de la recepción del plan de inversión;
ARTÍCULO 7 El dictamen al que se
hace referencia en el artículo 6 inc. 6 podrá ser despachado por unanimidad o
tener despachos de mayoría y minoría.
En ambos casos el o los dictámenes
serán remitidos simultáneamente al plenario de la Cámara de Diputados y de
Senadores, debiendo tratarlos cada una de ellas dentro del plazo de treinta y cinco
días hábiles de recibido los dictámenes.
Se considerará aprobado el plan de
inversión que sea aceptado por ambas Cámaras mediante resolución de cada una
de ellas, con el voto afirmativo de la mayoría absoluta de sus miembros,
excluyéndose en todos los casos la aprobación ficta.
ARTÍCULO 8 La Comisión estará
integrada por veintiún miembros, diez senadores y diez diputados, más un
diputado o senador, según a que Cámara le corresponda ejercer la presidencia de
la Comisión. Durarán dos años en sus cargos y serán elegidos de forma tal que, en
lo posible, los sectores políticos estén representados en la misma proporción que
en ambas Cámaras.
El Presidente de la Comisión será
designado a propuesta de los partidos políticos de la oposición con mayor
representación en las Cámaras, debiendo turnarse en el ejercicio de la presidencia
alternadamente, cada dos años, un diputado y un senador, en ese orden.
También se elegirán dos
vicepresidentes y dos secretarios y se aplicará supletoriamente las normas que
rigen el funcionamiento de las comisiones permanentes de la Cámara de
Diputados, en todo aquello no previsto en esta ley.
ARTÍCULO 9 Los Fideicomisos
constituidos con bienes o fondos del Estado Nacional deberán estar incluidos en la
Ley de Presupuesto de la Administración Pública Nacional para cada ejercicio, en la
que deberán incluirse:
1 Los flujos financieros para la
constitución y uso de los Fideicomisos constituidos con bienes o fondos del Estado
Nacional.
2 El plan de acción de cada uno de
los fideicomisos, con una breve descripción de los objetivos y tareas propuestas
para el próximo año.
3 Las proyecciones de la cuenta
ahorro, inversión y financiamiento.
4 Las principales fuentes y
aplicaciones financieras.
5 Los principales proyectos a financiar
por el fondo, con una ubicación geográfica y estado de ejecución.
6 La desagregación de la planta de
personal del órgano administrador de cada uno de los fideicomisos.
ARTÍCULO 10 Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El fideicomiso es el contrato mediante
el cual una persona trasmite la propiedad de ciertos bienes con el objeto de que
sean destinados a cumplir un fin determinado. En esta conceptualización genérica
se destacan dos aspectos claramente definidos. Uno, la transferencia de la
propiedad del bien; otro, un mandato en confianza.
El mismo no constituye un fin en sí
mismo, sino, en verdad, un vehículo apto para dotar de mayor seguridad jurídica a
un determinado negocio. El adquirente es el receptor de ciertos bienes, los que se
mantienen separados del patrimonio de los demás sujetos que participan en el
negocio y del suyo propio. La propiedad que aquél ostenta desde el punto de vista
jurídico carece de contenido económico, pues éste le pertenece al beneficiario o
bien al fideicomisario, que puede ser el propio transmitente (fiduciante).
El fideicomiso en resumen, consiste
en una operación de transferencia de un bien a la persona a la cual se adiciona un
encargo o gestión vinculados con dicho bien, siendo el aspecto más importante de
la operatoria el de reconocer un patrimonio separado, desafectado del patrimonio
del transmisor de dicho bien (fiduciante) y del receptor del mismo (fiduciario),
siendo una unidad patrimonial autónoma afectada a la finalidad perseguida en el
contrato en cuestión.
Ahora bien, al fideicomiso público
debe entendérselo como una variante del fideicomiso del ámbito del derecho
privado. En el fideicomiso público, el Estado actúa como uno de los sujetos
intervinientes del fideicomiso.
En líneas generales esta herramienta
sirve como una suerte de presupuesto garantizado por más de un año, que
asegura el financiamiento de un programa público. Se trata de apartar fondos del
tesoro para cumplir sólo unos fines determinados.
Además, se busca asegurar que al
momento de decidir la construcción de alguna obra determinada, por ejemplo, no
pueda llegar a paralizar por falta de presupuesto en los años posteriores a su
puesta en marcha, logrando que los fondos ya destinados no se usen con otros
fines.
Esta utilización práctica que fue
realizando el Estado, tomando una figura de regulación del Derecho Privado, ha
sido cuestionada por varios motivos en tanto la utilización se hacía más usual.
Uno de los motivos radicó en la falta
de control y de un marco regulatorio a través de una ley específica que cree la
figura y regule su funcionamiento dentro del ámbito del Derecho Administrativo. El
peligro radicaba en el desvío de los fondos estatales que iban destinados al pago
de una deuda pública o al financiamiento de una obra o subsidios, que involucraba
la utilización de una figura negocial pensada para el ámbito privado, siempre que
no estaban previsto los controles fiscales para el caso en que uno de los actores
fuera el Estado.
La idea del proyecto es otorgarle
transparencia y control a la figura nueva, a través de la creación de un cuerpo
colegiado en el ámbito del Poder Legislativo para fiscalizar este tipo de relaciones
contractuales.
Muchas críticas se fundaron en que
estas prácticas por años desnaturalizaban la figura que se pretendió constituir al
momento de su génesis con la ley de financiamiento de la vivienda.
Cuando el actor del fideicomiso
constituido en fideicomitente, es el Estado, es necesario por su naturaleza, que el
objeto contractual atienda al interés común y tenga las herramientas legales para
garantizarlo.
Es por esto que la finalidad del
proyecto es poner fin a esta suerte de vacío jurídico, creando la norma para el
ámbito administrativo y del Derecho Público, y otorgando veracidad y certeza, y
contralor para este tipo de relaciones jurídicas.
Los puntos fuertes del proyecto son la
necesidad de una ley específica que le dé virtualidad jurídica a la relación negocial;
el establecimiento de un plazo temporal, y objeto del fideicomiso; limitaciones
temporales de las inversiones; la creación de una Comisión Bicameral en el ámbito
del Poder Legislativo que emita dictámenes aprobando o desechando las
propuestas de inversión; y la obligación de rendición de cuentas anual.
En la Argentina se ha dado el mismo
proceso evolutivo de los fondos fiduciarios en los países que tipificaron el
fideicomiso como México, Colombia, y Venezuela, donde se volvió público un
instituto nacido en el derecho privado.
Frente a las controversias generadas
y las críticas al Estado, el Gobierno y particularmente el Ministerio de Planificación
han estimado que se trata de una evolución natural del derecho administrativo que
fue receptada en el derecho positivo en las disposiciones del Capítulo IX
denominado "De los Fondos Fiduciarios" de la Ley 25565, de Presupuesto.
De todas formas, vislumbro la
necesidad formal de una ley que le de sustento jurídico formal a este instituto
nuevo que derivó por cuestiones de uso negocial de una creación del Derecho
Privado en una del Derecho Público.
Por los motivos expuestos, solicito a
mis pares tengan a bien acompañar el presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| ASSEFF, ALBERTO | BUENOS AIRES | UNIR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |