El Senado y Cámara de Diputados...

ARTÍCULO 1.- Modifíquese el artículo 18 de la ley 24.463 el cual quedará redactado de la siguiente manera:

"ART. 18.- La Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social, creada por la Ley 23.473, se transformará en Cámara Federal de la Seguridad Social y conocerá en la materia enumerada en el artículo 39 bis del Decreto-Ley 1285/58. En lo concerniente al inciso a) de dicho artículo intervendrá en grado de apelación contra las sentencias dictadas por los juzgados federales con asiento en la Capital Federal. En lo que respecta a las sentencias en materia provisional resueltas por los Juzgados Federales de provincia, Intervendrán en grado de apelación las Cámaras de Apelaciones Federales con asiento en ellas."

ARTICULO 2 Comuníquese al Poder Ejecutivo

Señor presidente:

Con fecha seis de mayo del 2014, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha resuelto declarar inconstitucional el actual art. 18 de la ley 24.463 por su concreta contraposición con el derecho a tutela judicial efectiva. Dicho artículo prevé que la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social -con sede en la Capital Federal- será alzada de todas las resoluciones dictadas por los juzgados federales en materia de la seguridad social, incluso cuando dichas causas tengan radicación en el interior del país. Dicha técnica jurisdiccional ha tenido consecuencias muy negativas en el trámite de los diferentes casos por cuanto las personas radicadas en el interior del país tenían que realizar un esfuerzo considerable para lograr realizar sus derechos en la Capital Federal. Frente al colapso del sistema jurisdiccional propiciado por el art. 18 de la ley 24463, la CSJN ha resuelto que en cada provincia será su propia Cámara de Apelaciones en lo Federal la que actuará como alzada. Dicha solución resulta acorde con el principio de la tutela judicial efectiva que asiste a todo ciudadano.

El caso concreto a partir del cual se planteó - de oficio- la inconstitucionalidad de la norma deriva de una contienda negativa de competencia en la causa iniciada por un pensionado en los términos de la ley 23.848 contra la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSeS) con el objeto de obtener el pago de haberes retroactivos desde la fecha de la presentación de su solicitud administrativa. La Cámara Federal de Apelaciones de Tucumán se declaró incompetente por considerar que se trataba de una controversia de naturaleza previsional que debía ser resuelta por el fuero especializado en la materia para posibilitar al administrado un mejor servicio de justicia. Por su lado, la Cámara Federal de la Seguridad Social rechazó su competencia al evaluar que, en virtud del artículo 18 de la ley 24.463, sólo actúa como tribunal de apelación en los recursos deducidos contra sentencias dictadas por los juzgados federales de primera instancia con asiento en las provincias en los supuestos en que la acción se inicie conforme a lo previsto por el artículo 15 de la ley 24.463 modificado por el art. 3° de la ley 24.655. A su turno la cámara preopinante insistió en su criterio original. En tales condiciones, se configuró una contienda negativa de competencia lo que fundamenta la intervención a la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En su dictamen, la Procuración soslayó que el presente conflicto de competencia debe ser resuelto en el marco de colapso en que se encuentra la Cámara Federal de la Seguridad Social debido a la sobrecarga de expedientes.

En su acordada 1/2014 la citada cámara ha advertido que se encuentra en una aguda crisis que la pone en la imposibilidad de brindar el servicio de justicia que merece nuestra sociedad en materia de derechos alimentarios que hacen a la subsistencia misma.

La crítica situación señalada impacta directamente en uno de los grupos vulnerables que define nuestra Constitución -los jubilados- que no logran obtener respuestas de los jueces cuando efectúan un reclamo en torno a su prestación previsional, de neto carácter vital y alimentario (artículo 75, inc. 23).

Dadas las circunstancias descriptas, y de acuerdo con los fundamentos mismos de su rol institucional, la Corte Suprema estimó oportuno revisar la validez constitucional de la competencia atribuida por el artículo 18 de la ley 24.463 a la Cámara Federal de la Seguridad Social en lo que respecta a su carácter de tribunal de apelación de las sentencias dictadas por los juzgados federales con asiento en las provincias en los términos del artículo 15 de esa ley. En efecto, la procuración alegó que ciertas normas susceptibles de ser consideradas legítimas en su origen, pudieron haberse tornado indefendibles desde el punto de vista constitucional con el transcurso del tiempo y el cambio de las circunstancias objetivas relacionadas con ellas. Las leyes no pueden ser interpretadas sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visión de futuro, y está destinada a recoger y regir hechos posteriores a su sanción (Fallos: 241:291 y 328:566)

La ley 24.463 implicó -en conjunción con otras leyes de la época- una profunda reforma al sistema jubilatorio y en particular al procedimiento de impugnación judicial de los actos administrativos de la ANSES. En cuanto aquí interesa, estableció que la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social creada por ley 23.473 como fuero especializado de competencia nacional se transformaría en Cámara Federal y que intervendría en grado de apelación contra las sentencias dictadas por los Juzgados Federales de Primera Instancia de la Seguridad Social de la Capital Federal y de los juzgados federales con asiento en las provincias (artículos 15 y 18)

Mediante la ley 24.463 el Poder Legislativo, en uso de las facultades otorgadas por el artículo 75, inc. 20 de la Constitución Nacional, reglamentó el procedimiento en materia de seguridad social de acuerdo con un criterio cuya conveniencia o acierto esta Corte ha reconocido como un ámbito ajeno a la posibilidad de revisión judicial (doctrina de Fallos: 300: 642, 700 y 328:566, entre muchos otros). Esta facultad legislativa no obsta sin embargo a la valoración que quepa efectuar acerca de la racionalidad de las medidas adoptadas, entendida ésta como la adecuación entre el medio elegido y el fin propuesto como bien social en un momento dado. Ese medio será admisible siempre que tenga una relación racional con el fin que le sirve el cual deberá representar un interés social de intensidad tal que justifique la decisión. Asimismo, el medio será admisible si no suprime ni hiere sustancialmente otros bienes amparados por la misma estructura constitucional.

El objetivo que el Estado perseguía mediante la creación del fuero federal de la seguridad social y el establecimiento de la competencia de la Cámara Federal de la Seguridad Social era instalar un sistema eficiente que permitiese cubrir mejor los riesgos de subsistencia de la población de mayor edad o incapacitada para el trabajo, estableciendo un modo de revisión judicial de los actos que "otorguen o denieguen" beneficios y reajustes (Fallos: 313:1005; 318:1386 y 328:566). En este sentido, cabe tener presente que la finalidad que se tuvo en cuenta al momento de crear la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social -antecesora de la Cámara Federal actual- fue dotar a la justicia de un ámbito especializado que solucionase en forma rápida y eficaz los numerosos problemas que se presentan dentro del área de la seguridad social (conf. Debate Parlamentario de la ley 23.473).

Sin embargo, la vigencia del procedimiento de apelación establecido en el artículo 18 de la ley .24.463 ha tenido el efecto contrario. Ha producido en la Cámara Federal de la Seguridad Social una acumulación de causas provenientes de diferentes jurisdicciones federales del país que deriva en el colapso total de su funcionamiento, afectando de esta manera en forma decisiva la posibilidad de que ciudadanos que se encuentran en situación de vulnerabilidad obtengan en forma rápida y eficiente una respuesta jurisdiccional a sus reclamos de contenido netamente alimentarios. En consecuencia, la ampliación de la competencia de la Cámara Federal de la Seguridad Social, que en su momento pudo ser considerada una ventaja para los beneficiarios del sistema previsional, ha derivado con su aplicación en el tiempo en una clara postergación injustificada de la protección que el Estado debe otorgar a los jubilados.

Frente al peligro cierto de desconocer la vigencia de los beneficios de la seguridad social a centenas de miles de jubilados, el Poder Judicial ve comprometida su misión de velar por la vigencia real y efectiva de la Constitución Federal. Ello lleva a ponderar las circunstancias presentes para evitar que por aplicación mecánica e indiscriminada del artículo 18 de la ley 24.463 se vulneren derechos fundamentales de la persona y se prescinda dé la preocupación por arribar a una decisión objetivamente justa en los casos concretos. De así ocurrir, la solución sería frontalmente contraria al propósito de "afianzar la justicia", enunciado en el Preámbulo de la Constitución Nacional, que no sólo se refiere al Poder Judicial sino a la salvaguarda del valor justicia en los conflictos jurídicos concretos que se plantean en el seno de la comunidad (doctrina de Fallos: 307: 326 y 328: 566) .

En consecuencia, el artículo 18 de la ley 24.463 no permite efectivizar la pretensión fundamental del legislador de garantizar acciones y vías procesales que posibiliten un efectivo acceso al servicio de justicia y a la tutela jurisdiccional, asegurando la mayor eficiencia y celeridad de las decisiones judiciales (arg. Fallos: 328:566).

Tampoco es posible soslayar que la Cámara Federal de la Seguridad Social tiene su sede en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por lo que en esta ciudad se concentra la totalidad de las apelaciones ordinarias deducidas en las causas previsionales que se inician en todo el país. Por tal motivo, en esta materia, cualquier adulto mayor o persona incapacitada de trabajar que decida impugnar judicialmente actos de la Administración Nacional de la Seguridad Social debe representarse la alternativa, altamente probable por cierto, de que su causa continúe su trámite ordinario en la citada ciudad. No importa que el actor resida en la provincia que sea, lo cierto es que las decisiones que a su respecto se adopten en los juzgados federales con asiento en las provincias, al ser apeladas, continuarán su trámite en la Ciudad de Buenos Aires. Así, la aplicación de la ley vigente conduce a que se plantee la paradoja de que personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad y formulan pretensiones de carácter alimentario, que se relacionan con su subsistencia y su mejor calidad de vida, se ven compelidas a acudir a tribunales ordinarios que distan centenares o miles de kilómetros del lugar donde residen, debiendo afrontar los costos que el cambio de sede implica.

Por tal motivo, y atento a las particulares características de la materia en examen, es posible sostener que la aplicación de las disposiciones establecidas en el artículo 18 la ley 24.463, en tanto asignan competencia exclusiva de la Cámara Federal de la Seguridad Social para conocer, en grado de apelación, dé todas las sentencias que dicten los juzgados federales con asiento en las provincias en los términos del artículo 15 de la citada ley, importan una clara afectación de la garantía a la tutela judicial efectiva de los jubilados y pensionados que no residen en al ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, pues mediante este sistema recursivo centralizado ven incrementados los costos y plazos para el tratamiento de sus planteos, lo que claramente les dificulta la posibilidad de ejercer adecuadamente su derecho de defensa en el proceso que persigue el reconocimiento de derechos alimentarios.

En este sentido, no es ocioso señalar que el derecho de ocurrir ante un órgano judicial en procura de justicia, consagrado en el artículo 18 de la Constitución Nacional no se encuentra satisfecho con la sola previsión legal de la posibilidad de acceso a la instancia judicial sino que requiere que la tutela judicial de los derechos en cuestión resulte efectiva; esto es, que sea oportuna y posea la virtualidad de resolver definitivamente la cuestión sometida a su conocimiento. Así lo reconocen los tratados internacionales con jerarquía constitucional a partir de 1994 (artículo 75, inc. 22) entre los cuales cabe citar a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 8 y 25.2.a) y al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 14.1). Tal derecho aparece seriamente afectado cuando, en una materia tan sensible como lo es la previsional, el trámite ordinario del proceso, sin razones particulares que lo justifiquen, se traslada de la sede de residencia del actor. En este sentido, cabe resaltar que la importancia de la proximidad de los servicios de los sistemas de justicia a aquellos grupos de población que se encuentren en situación de vulnerabilidad ha sido expresamente destacada en las Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad (Capítulo 11, Sección 4°, pto. 42).

Permitir que las cámaras de apelaciones federales con asiento en las provincias intervengan como alzada en materia previsional garantiza el bienestar de los ciudadanos, el federalismo, la descentralización institucional y la aplicación efectiva de los derechos de los beneficiarios del sistema previsional.

La competencia que el artículo 18 de la. ley 24.463 atribuye a la Cámara Federal de la Seguridad Social en materia de apelación respecto de las sentencias dictadas por los juzgados federales provinciales en los términos del artículo 15 de la ley citada, no resulta un medio ni adecuado, ni idóneo, ni necesario, ni proporcional en relación con los derechos, intereses y valores que el Estado está llamado a proteger en la materia bajo examen.

La Cámara Federal de la Seguridad Social dejará de intervenir en grado de apelación contra las sentencias dictadas por los jueces federales con asiento en las provincias, que serán de competencia de las cámaras federales que sean tribunal de alzada, en causas que no sean de naturaleza penal, de los juzgados de distritos competentes. Así se ha decidido jurisprudencialmente a partir del fallo y es por todo lo expuesto que invito a mis colegas a acompañarme con su firma en el presente proyecto.