El Senado y Cámara de Diputados...

ARTÍCULO 1°.- Sustituyese el artículo 65 de la Ley 24.156 por el siguiente texto:

ARTICULO 65.- La Oficina Nacional del Crédito Público podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64 mediante su consolidación, conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales, contando previamente con la autorización del Congreso de la Nación, a través de una ley específica que lo autorice. Para el caso de deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64, a los que resulte de aplicación el COEFICIENTE DE ESTABILIZACION DE REFERENCIA (CER), la Oficina nacional del Crédito Público, podrá realizar las operaciones mencionadas en el párrafo anterior, siempre que la nueva deuda no ajuste por el mencionado coeficiente y que resulte una mejora que se refiera indistintamente al monto o al plazo de la operación.

ARTICULO 2°.- Sustituyese el artículo 66 de la Ley 24.156 por el siguiente texto:

ARTICULO 66.- Las operaciones de crédito público realizadas en contravención a las normas dispuestas en la presente ley son nulas y sin efecto, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes las realicen.

Las obligaciones que se deriven de operaciones nulas no serán oponibles ni a la administración central ni a cualquier otra entidad contratante del sector público nacional.

ARTICULO 3° Sustituyese el artículo 69 de la Ley 24.156 por el siguiente texto:

ARTICULO 69.- La Oficina Nacional del Crédito Público, estará integrada, por tres (3) Senadores y tres (3) Diputados de acuerdo a la siguiente proporción: dos (2) por la primera minoría, y el tercero por la que sigue en la representación parlamentaria de ambas Cámaras del Congreso, y un representante del Poder Ejecutivo Nacional.

Las decisiones sobre las distintas operaciones de Crédito Público, serán adoptadas por la mayoría de sus miembros, teniendo en cuenta lo dispuesto en el Artículo 65

El Director de la misma, será designado por los integrantes de la Oficina Nacional del Crédito Público, teniendo como funciones:

Coordinar el funcionamiento adecuado de la Oficina

Asistir a sus integrantes en todas aquellas competencias asignadas por el Artículo 70

Representar a la Oficina Nacional del Crédito Público, en todas aquellas gestiones que le sean encomendadas por sus miembros.

ARTICULO 4°.- Sustituyese el artículo 70 de la Ley 24.156 por el siguiente texto:

ARTÍCULO 70.- En el marco del artículo anterior la Oficina Nacional de Crédito Público tendrá competencia para:

a) Participar en la formulación de los aspectos crediticios de la política financiera que, para el sector público nacional elabore el órgano coordinador de los sistemas de administración financiera;

b) Organizar un sistema de información sobre el mercado de capitales de crédito; c) Coordinar las ofertas de financiamiento recibidas por el sector público nacional;

d) Tramitar las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de crédito público;

e) Normalizar los procedimientos de emisión, colocación y rescate de empréstitos, así como los de negociación, contratación y amortización de préstamos, en todo el ámbito del sector público nacional;

f) Organizar un sistema de apoyo y orientación a las negociaciones que se realicen para emitir empréstitos o contratar préstamos e intervenir en las mismas;

g) Fiscalizar que los medios de financiamiento obtenidos mediante operaciones de crédito público se apliquen a sus fines específicos;

h) Mantener un registro actualizado sobre el endeudamiento público, debidamente integrado al sistema de contabilidad gubernamental;

i) Establecer las estimaciones y proyecciones presupuestarias del servicio de la deuda pública y supervisar su cumplimiento;

j) Todas las demás que le asigne la reglamentación.

ARTÍCULO 5°.- Agrégase a la Ley 24.156 el siguiente artículo

ARTICULO 70 Bis.- El servicio de la deuda estará constituido por la amortización del capital y el pago de los intereses comisiones y otros cargos que eventualmente puedan haberse convenido en las operaciones de crédito público.

Los presupuestos de las entidades del sector público deberán formularse previendo los créditos necesarios para atender el servicio de la deuda.

El Poder Ejecutivo Nacional podrá debitar de las cuentas bancarias de las entidades que no cumplan en término el servicio de la deuda pública, el monto de dicho servicio y efectuarlo directamente.

ARTÍCULO 6°.- De forma

Señor presidente:

Desde hace décadas, ha sido costumbre inveterada del Poder Ejecutivo manejar a su antojo las cuentas públicas y todo lo relacionado con el sector externo, limitándose a informar en unas breves líneas al Congreso de la Nación sobre las medidas adoptadas. La disciplina partidaria de los sectores mayoritarios fue la llave para que nunca se cuestionaran las cuentas presentadas en los diferentes presupuestos que fueran sometidos a su consideración.

Para manejar sin tropiezos la deuda externa y acordar con los acreedores, siempre se recurrió a la utilización de decretos eufemísticamente llamados de necesidad y urgencia, en los cuales se consignaba como muletilla, que las facultades por medio de las cuales se procedía a cualquier negociación provenían de la ley complementaria permanente del presupuesto (11.672), del art. 48 de la ley 16432, agregándose con posterioridad otra norma, como la ley de ministerios, en cuyo artículo 20 inciso 5 se faculta al Ministro de Economía "para entender en la conducción de la Tesorería, en el régimen de pagos y en la deuda pública". El inciso 13 lo facultaba para "entender en la autorización de operaciones de crédito interno y externo del sector público nacional, incluyendo los organismos descentralizados y empresas del sector público, de los empréstitos públicos por cuenta del Gobierno de la Nación y de otras obligaciones con garantías especiales o sin ellas. El inciso 25 disponía que "podrá entender en las negociaciones internacionales de naturaleza económica, monetaria, comercial y financiera" y finalmente el inciso 26 le permitía "entender en las relaciones con los organismos económicos, monetarios comerciales y financieros internacionales".

También se consideró que al consignarse en las sucesivas leyes de presupuesto, dictadas a partir de 1984 los montos en concepto de intereses que se pagaban con habitualidad, ello significaba la aprobación legislativa respecto de lo actuado por el Ministerio de Economía.

El manejo del endeudamiento por parte del Poder Ejecutivo debió haber sido una excepción, y quizás ante una grave emergencia podría hasta encontrársele alguna justificación, sin perjuicio de que todos esos actos fueran posteriormente revisados y aprobados por el Congreso. En las condiciones normales de la vida democrática no existe justificación alguna para que esa situación se haya hecho una costumbre que observaron todos los gobiernos constitucionales desde 1984, sin que jamás los legisladores hubieran efectuado algún planteo que pusiera en evidencia la inconstitucionalidad de tales procedimientos.

El filosofo italiano Giorgio Agamben, en una reciente obra que tituló "Estado de Excepción" estudió con minuciosidad este tipo de fenómenos políticos que consisten en convertir una situación excepcional en una forma paradigmática de gobierno. Agamben habla de la existencia de una guerra civil legal y de la existencia de una praxis política que se basa en que ese estado de excepción permanente crea una forma de limbo legal en el que quedan suspendidas las normas y los derechos y solo tiene operatividad aquello que emana de la decisión autoritaria del poder político. La gravedad de estas modalidades jurídicas estriba en que, lejos de considerarse un desvío o un defecto a modificar en las prácticas políticas, se ha convertido en uno de los rasgos constitutivos de las democracias.

Esa costumbre a la que nos hemos referido por medio de la cual se altera el funcionamiento de la división de los poderes del Estado, invadiendo el Ejecutivo potestades privativas del Congreso de la Nación, ha pretendido ser justificada por la mayor parte de la dirigencia política, para quienes existe un sistema jurídico que no ve inconveniente alguno en que se le otorgue al Poder Ejecutivo facultades que la Constitución jamás les asignara.

Sobre esa inconstitucional delegación es oportuno efectuar algunas breves reflexiones para aclarar cierto enrarecimiento doctrinario destinado a justificar cualquier decisión del Poder Ejecutivo, aún aquellas que afectan gravemente la economía nacional. Además de las consideraciones oportunistas de los legisladores proclives en todo momento a concederle al Poder Ejecutivo lo que éste pida, como lo hicieron de manera ejemplar en la década del 90 y en los años recientes, hubo algunos autores que se atrevieron a considerar legítima tal delegación a través de especulaciones superficiales, donde se dejaron de lado los preceptos constitucionales para argumentar sobre la base de leyes que precisamente no lo eran y que los llevaron deliberadamente a confundir funciones distintas, como puede ser aprobar el presupuesto y las cuentas de inversión y arreglar la deuda externa.

Aunque los actuales sostenedores de la legitimidad de esa delegación de facultades -una ínfima minoría por otra parte- han pretendido estructurar una arquitectura jurídica que resulte funcional a ese esquema operativo, que tiene como objetivo fundamental manejar el endeudamiento, la pretensión desde el punto de vista de la doctrina constitucional ha resultado poco seria, y su viabilidad inexistente; pero aún así, como nadie ha planteado objeción alguna ante un tribunal, el Poder Ejecutivo continuó pacíficamente con el ejercicio irrestricto de esas facultades, con las consecuencias que están a la vista.

Es bien sabido que la validez o vigencia de una norma jurídica proviene de otra norma que regula a la primera, y que ésta a su vez proviene de otra superior. De manera análoga una sentencia judicial solo encuentra la razón de su vigencia en la ley y ésta en la Constitución, que es la norma fundamental jurídica positiva. En este esquema elemental, y muy bruscamente explicado reside la estructura jerárquica del orden jurídico. Esa especie de pirámide normativa determina que las cláusulas constitucionales, en cuanto generadoras de preceptos legales, no puedan estar limitadas en sus efectos o reglamentadas por disposiciones que restrinjan su ejercicio pleno, o por el dictado de leyes que puedan llegar a desnaturalizarlas.

Al ordenar el funcionamiento de la estructura del Estado, nuestra Constitución establece con toda claridad la competencia de los poderes que lo constituyen. El Congreso de la Nación es el que tiene a su cargo arreglar la deuda exterior y contraer empréstitos, conforme al art. 75 en sus incisos 4 y 7 (anteriormente art. 67 inc. 3 y 6). De conformidad con tales normas, solo el Poder Legislativo está facultado para obligar a la Nación y celebrar pactos que afecten el patrimonio de la misma. Cuando el Ministerio de Economía asume esa tarea, como si fuera una facultad privativa de su poder administrativo, está usurpando una facultad y procede en contra de lo estatuido por la ley fundamental.

Tenemos por cierto que a los efectos de manejar a su arbitrio todo aquello que esté relacionado con el endeudamiento, el Ministerio de Economía ha justificado su intervención, debido a esa delegación de facultades que le efectuó el Congreso, mediante el dictado de algunas normas, especialmente de la ley 24.156; pero la doctrina es unánime en considerar que tal delegación de facultades carece de todo sustento y es manifiestamente anticonstitucional.

Todas las refinanciaciones y reestructuraciones de la deuda externa, como así también la emisión de bonos por parte de la autoridad económica, no se realizaron sobre la base de lo establecido por una ley específica, sino a través de normas generales en las que no existió una determinación precisa sobre montos, plazos y demás condiciones a las que se obligaría el Estado. La autorización conferida por el artículo 65 de la ley 24.156 es también de carácter genérico, en cuanto se trata de un mandato intemporal e indeterminado para refinanciar la deuda, lo que no se admite ni aún en las legislaciones que contemplan en ciertos casos una delegación de facultades, como en la de Estados Unidos. Por otra parte, y aun considerando la manifiesta inconstitucionalidad de artículos como el citado, en la referida ley se establece que, a los efectos de tales negociaciones deberá requerirse la opinión del Banco Central a los efectos de que informe sobre el impacto de las mismas en la balanza de pago, y siempre y cuando se mejoraran las condiciones de la deuda. En este punto el gobierno no mejora absolutamente nada, sino que, por el contrario, reconoce -aun mediando quitas- la legitimidad de una deuda fraudulenta.

González Calderón sostuvo que: "La delegación del Poder Legislativo en el Presidente está en absoluto prohibida por el texto expreso de nuestra Constitución... Semejante delegación importaría acordar a ese funcionario facultades extraordinarias y actos de esta naturaleza llevan consigo una nulidad insanable -art. 29 de la Constitución Nacional- y sujetan a los que las formulen, consientan o firmen a la responsabilidad y pena de infames traidores a la patria" (Juan A. González Calderón, "Derecho Constitucional Argentino, J. Lajouane, Buenos Aires, 1931, Tomo II Pág. 377) A su vez Giuliani Fonrouge es categórico en cuanto a considerar que una emisión de bonos "debe ser dispuesta por ley, es decir por un acto emanado del Poder Legislativo que reúna los caracteres de una ley. No se trata de una mera autorización al Poder Ejecutivo mediante una "ley formal"...sino del ejercicio de un poder originario del Congreso, indelegable por naturaleza y que se pone de manifiesto por una ley...Es inaceptable en nuestro régimen constitucional la idea de que esta materia no corresponde a la "competencia legislativa" como también la otra de que el papel del Parlamento se reduce periódicamente a una autorización de principio, expresa o implícita, previa o posterior a la celebración del contrato de empréstito" (Carlos M. Giuliani Fonrouge, "Derecho Financiero" Actualización de Susana C. Navarrine y Ruben Oscar Asorey, Depalma, Buenos Aires 1997, Tomo II Págs.1206/1207) ; y Bidart Campos coincide con tales posturas, diciendo que: " Por serias que resulten esas opiniones (las que justifican la delegación) no las compartimos. A nuestro criterio...si el artículo 75 enfoca y atribuye por separado dos competencias del Congreso: (una arreglar el pago de la deuda y otra dictar la ley de presupuesto y aprobar y desechar la cuenta de inversión) resulta suficientemente claro que ambas no pueden identificarse, ni confundirse, ni fusionarse, ni subsumirse una en la otra, porque si estuvieran identificadas seria estéril la mención doble e independiente. Lo mismo cabe argüir si se pretende dar por cumplido el arreglo del pago cuando, acaso, el Congreso aprueba un acuerdo sobre el mismo...El derecho espontáneo -según dijimos- ha desfigurado mucho la competencia congresional de arreglar el pago de la deuda. Este desplazamiento de una facultad congresional al Poder Ejecutivo ha operado una mutación constitucional por interpretación que a nuestro entender discrepa con la Constitución formal" ( German J. Bidart Campos, "Manual de la Constitución Reformada", Ediar, Buenos Aires 1997, Tomo III,

Para Bielsa, "La delegación legislativa no ha sido prevista en la Constitución...Por principio es contraria al sistema jurídico-político de la Constitución" agregando que: "El empréstito o más propiamente su ejecución en general implica (indirectamente al menos) nuevas cargas públicas, a veces más graves y onerosas que los impuestos. La atribución constitucional o competencia jurídica para emitirlo es del Poder Legislativo...Este poder del Congreso es exclusivo... Cuando el Congreso autoriza un empréstito realiza un acto que solo es ley en el sentido formal, porque lo dominante en la decisión legislativa es la autorización para hacer uso del crédito de la Nación. No se trata entonces de una ley financiera, como el presupuesto, cuyo régimen constitucional es el de las leyes ordinarias...En esta materia la competencia del Congreso es una de las mayores garantías establecidas en defensa del estatuto del contribuyente. Por otra parte como en general los empréstitos se resuelven en imposiciones fiscales concurre también a justificar la potestad establecida en el citado precepto por virtud del principio según el cual estas deben ser consentidas por el pueblo, esto es por sus representantes" (Rafael Bielsa, "Compendio de Derecho Público Constitucional Administrativo y Fiscal", Buenos Aires 1982, Tomo III, Págs. 264,379,380 y 381).

Esta indelegabilidad de facultades, no sólo es privativa del sistema rígido de nuestro texto constitucional, sino que es coincidente con las normas existentes en otros países, aun cuando puedan observarse algunas diferencias.

En la Constitución italiana de 1948 se estableció que el ejercicio de la función legislativa no puede ser delegado en el gobierno, sino con determinados principios y criterios directivos; solamente por tiempo limitado y para objetivos definidos. No existe en ella la posibilidad de una delegación de carácter general.

La Constitución española no admite la delegación en lo relacionado con los derechos fundamentales, y en aquellas materias generalmente de carácter administrativo en la que se la admite existe una clara limitación al establecer que: "la delegación legislativa habrá de otorgarse al gobierno en forma expresa, en materia concreta y con fijación de plazo para su ejercicio. No podrá entenderse concebida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio gobierno..." (art.8.2)

Este criterio restrictivo está en la base de lo que significa la autoridad legislativa que es la que hace la ley respetando el texto constitucional en cuanto fija la competencia de cada poder del Estado.

La doctrina francesa muestra ejemplos muy contundentes que fortalecen el criterio aquí expresado. En algunos casos excepcionales se admitió la existencia de facultades sólo reglamentarias por parte del Jefe del Estado, pero de carácter inferior a la legislación específica (Duguit, Traite de Droit Constitutionnel Tomo IV, Paris 1924, Pág. 748 y sig.)

Como con acierto se señaló: Ni aún con el fortalecimiento del Jefe de Estado francés en la constitución gaullista de 1958, se llegó a legitimar abiertamente la técnica delegativa. Incluso se mantuvo entonces el principio teórico de la indelegabilidad propia de los poderes. En una decisión del Consejo de Estado considerada de importancia capital, esa alta jurisdicción anuló por exceso de poder una ordenanza del 1 de junio de 1962, dictada en aplicación de una directiva dada en el artículo 2 de la ley del 13 de abril de 1962 (ley votada por vía de referendum) que autorizaba al Presidente a tomar por vía de ordenanzas o decretos todas las medidas legislativas o reglamentarias relativas a la aplicación de las declaraciones gubernamentales del 19-3-62 (acuerdos de Evian que pusieron fin a la guerra de Argelia). El Consejo de Estado dijo que de los términos del texto legal resultaba que el objeto de la norma no había sido habilitar al presidente a ejercer el poder legislativo por si mismo, sino solamente autorizarlo a usar excepcionalmente de su poder reglamentario dentro del marco y de los límites que le fueron permitidos (19-10-62 Recueil des decisions du Conseil d,Etat. 1962)" (del voto del Dr. Antonio Boggiano en "Cocchia Jorge c/Estado Nacional y otro" C.S.J.N. 1993-12-02, L.L. 1994- B 643)

En el conocido caso Peralta, la Corte Suprema, recogiendo diversos antecedentes jurisprudenciales y doctrinarios consideró que solo podía establecerse la validez de un decreto sujeta a dos razones fundamentales: 1.- Que el Congreso no adoptara decisiones diferentes en los puntos de política económica involucrados, y 2.- Que mediara una grave situación de riesgo social frente al cual debían tomarse medidas súbitas del tipo de las instrumentadas (C.S.J.N. "Peralta Luis y otros c/Estado Nacional (Ministerio de Economía y Banco Central) 17-12-1990, L.L. 1991, C 158)

La arquitectura legal de la excepcionalidad carece de todo sustento normativo, y utiliza una terminología incorrecta para justificar dialécticamente el uso de potestades legislativas que permitan al Poder Ejecutivo el dictado de decretos, en cuestiones que son competencia exclusiva de otro poder de Estado, y autoricen al Ministerio de Economía al dictado de resoluciones que afectan seriamente la Economía del país. Para construir esa arquitectura, se ha utilizado como norma base la ley 11.672 complementaria permanente del presupuesto, en su texto ordenado en 2005, y la ley 24.156 de administración financiera, por la cual se confiere una autorización genérica al Poder Ejecutivo para la refinanciación de la deuda pública.

En el artículo 65 de la ley 24.156 no se establecen plazos, ni modos, ni condiciones de operatividad, para realizar las operaciones financieras allí indicadas lo que contradice abiertamente no solamente la doctrina constitucional argentina, sino la de otros países como España, Italia, Francia, Alemania, y Estados Unidos. En lo que hace a la ley complementaria permanente del presupuesto, también se trata de una norma genérica, sin plazos, ni condiciones, sino solamente se consigna en ella la posibilidad de la delegación intemporal de una potestad, a través de una reglamentación de mero carácter administrativo.

No podemos dejar de advertir que a través del uso de esas facultades delegadas, se legitima el exceso y la desviación del poder, ya que si el poder del Estado existe como capacidad y energía para cumplir el fin de la comunidad política, que es el bien común, el exceso de poder es una muestra de irrazonabilidad atentatoria a la consecución de ese fin. Como lo definiera Bidart Campos: "El exceso de poder se configura por la falta total de competencia en el órgano emisor del acto. La competencia en el derecho público equivale a la capacidad en el derecho privado. La competencia pertenece al órgano (órgano- institución) y no al individuo que es titular o portador del órgano. Asignada la competencia al órgano, y producida la actividad fuera de esa competencia, el acto es inválido por tener un vicio o defecto que apareja su nulidad. No hace falta norma expresa en tal sentido, porque la consecuencia surge del principio de que la competencia es expresa. El exceso de poder como vicio nulificante del acto se relaciona con la legitimidad del acto" (German J. Bidart Campos, "La Interpretación y el Control Constitucionales en la Jurisdicción Constitucional". Ediar, 1987, pág. 95)

Pero además existe un punto que creemos necesario explicitar, ya que cuando se habla de esta delegación de facultades se alega que en el actual texto constitucional existe una excepción, y es la posibilidad de realizar algunos actos de administración. Creemos que en modo alguno la solución del problema de la deuda esté incluida en ninguna facultad administrativa o reglamentaria, sino que, por el carácter que ella tiene de afectar el crédito de la Nación, no puede ser objeto de una concesión de poderes que la ley fundamental no contempla.

El Congreso, tal como lo dispone el artículo 75, inciso 7 de la Constitución está facultado para "arreglar" la deuda, y ese término es particularmente restrictivo en cuanto a la acepción con la que debe ser considerado. No se trata en la especie de legislar sobre la deuda, sino de resolver todo lo atinente a la misma. La terminología del texto es muy precisa y se encuentra confirmada en cuanto a su sentido, y en la intención que tuvieron los constituyentes al dictarla, en la ley 73 del año 1863. Por medio de esa norma se estableció que el Crédito Público estaría manejado por senadores y diputados que como integrantes del Poder Legislativo eran los encargados natos de todo lo que estuviera relacionado con afectar el crédito de la Nación. En el articulado de la ley no existe ninguna referencia a la participación del Poder Ejecutivo y solo queda reservada a la autoridad de los legisladores la conducción del organismo.

Erróneamente, y de acuerdo con la torcida hermenéutica que necesita dar algún aspecto de juridicidad al manejo de la deuda por parte del Ministerio de Economía, se ha interpretado, que el hecho de que el Congreso de la Nación aprobara, a través de las distintas leyes de presupuesto, las partidas para el pago de los servicios a los acreedores externos, significaba convalidar lo decidido por el Poder Ejecutivo, y era una forma de ejercer el control sobre todo lo atinente a ella. Creemos que ese criterio carece de todo sustento normativo, ya que la Constitución diferencia con nitidez las facultades de aprobar las cuentas de inversión y tratar el presupuesto, de las facultades para arreglar la deuda pública, que son dos cuestiones sustancialmente distintas y pertenecen a competencias diferentes. De allí que los constituyentes, cuando sancionaron la norma del artículo 67 en sus incisos 3 y 6, incorporado al nuevo texto por los incisos 4 y 7 del artículo 75 se ocuparon de no confundir tales actos, estableciendo sus respectivos campos de acción.

No obstante los argumentos expuestos, debemos decir que autores como Vanossi y Ekmekdjian, han justificado el accionar del Presidente de la República, interpretando que el arreglo de la deuda "seria una materia de competencias repartidas, para ser ejercidas por el Poder Ejecutivo, en primer término y por el Congreso, a posteriori, para controlar y ratificar las negociaciones" (Jorge R. Vanossi, "La gestión Constitucional de la deuda publica externa", La Nación, 25 y 27 de mayo de 1985) y que "el presidente tiene facultades de negociar la deuda ante los acreedores nacionales y extranjeros, teniendo en cuenta -por analogía- las disposiciones de la Constitución Nacional sobre los tratados internacionales... Conforme a ello, no hay inconveniente en que el Poder Ejecutivo negocie el arreglo de la deuda, pero la decisión final estará a cargo -obviamente del Congreso Federal..." (Miguel A. Ekmekdjian, "Tratado de Derecho Constitucional, Depalma, Buenos Aires, 1997, Tomo II, Pág. 462). Sin perjuicio de no compartir tales criterios, a los que Bidart Campos cuestionara severamente, es importante considerar que aun estos autores hablan de una decisión final del Congreso, y de un control que el mismo ejerce como también de la ratificación de las negociaciones. Pero ocurre que, tal como se puede comprobar si se verifican las leyes de presupuesto, en las mismas sólo hay asignaciones para el pago de los servicios de la deuda, y en los mensajes de elevación del Poder Ejecutivo al Congreso, solo se da una escueta información en apenas unas pocas líneas, que están invariablemente relacionadas con cuestiones solamente numéricas de la deuda, sin hacerse mención alguna a los aspectos contractuales de su instrumentación. Como en contratos anteriores, y en las distintas emisiones de bonos, se han pactado cláusulas lesivas al interés y a la dignidad de la Nación, no teniendo el parlamento la menor idea del contenido de las mismas, es forzoso concluir que tampoco se ha ejercido en ningún caso el debido control al que hacen mención estos autores.

También existe un elemento de relevancia por medio del cual no es posible soslayar la competencia legislativa de la que venimos hablando; y es la singular dimensión de la deuda, que afecta toda la estructura económica de la Republica. No se trata en el caso que nos ocupa, de la emisión de un acotado empréstito o de la reestructuración de obligaciones con alguna significación, sino de arreglar el principal problema que hoy presenta el país y que tiene consecuencias muy graves para la totalidad de su población, ya que se debe disponer de una ingente masa de recursos para cumplir con el tributo que esa deuda ha generado. Las sumas que se pagan son la contracara de un país empobrecido, que destina gran parte de la riqueza que genera para alimentar la voracidad de los especuladores financieros, que a través del engranaje del endeudamiento, han perfeccionado un sistema del que no se puede salir si se continúan aceptando las exigencias que son la consecuencia natural del mismo.

Si se verifican escrupulosamente todos los presupuestos de la administración nacional desde 1978, se podrá ver que la asignación de recursos para el pago de las obligaciones externas ha ido creciendo exponencialmente, y que a través de la realización de pagos imposibles, el superávit primario fue convertido en déficit presupuestario que debió ser financiado con nueva deuda, configurando un círculo del que no se ha podido salir. Esa conceptualización del fenómeno del endeudamiento, problema verdaderamente estructural de la economía, no permite sostener con seriedad que se trate de una cuestión de carácter meramente administrativo o reglamentario, y en razón de ello el Poder Ejecutivo tenga facultad para ejercer esa responsabilidad.

Más allá de cualquier subjetivismo que se quiera utilizar, las cifras concretas de la deuda, suministradas por los organismos oficiales, demuestran de manera incontrovertible que todos los canjes y refinanciaciones, no hicieron más que continuar incrementando sus montos. Es decir que esa apropiación de las facultades del Congreso, para resolver el problema, no se tradujo en una mejora de la situación del sector externo, sino precisamente tuvo el efecto contrario.

Quiroga Lavié opinó que esa delegación legislativa se trata de una vieja y arraigada costumbre. Al comentar el artículo 76 de la Constitución reformada en 1994, que admite esa delegación en materias determinadas de administración y emergencia pública, considera que la misma debe estar limitada a puntos estrictos y no puede convertirse en una norma general, y por supuesto referida al Presidente de la Nación, o en su caso al Jefe de Gabinete de Ministros, por delegación presidencial, pero en modo alguno al Ministro de Economía, como generalmente se ha hecho hasta ahora (Humberto Quiroga Lavié, "Constitución de la Nación Argentina comentada. 2ª edición, Zavalia, Buenos Aires 1997, págs. 510-514)

Sagüés analizó la posible legitimidad constitucional de esa posible delegación, que fuera en algún momento sustentada por Savigny y Boistel, entre otros, y no coincide en modo alguno con esas opiniones relativistas, ya que estima que esa costumbre no nace del pueblo sino que es "elaborada por los operadores de los órganos supremos del Estado...Fuera de esto, cabe puntualizar que en cuanto al contenido mismo de la costumbre, esta será legítima únicamente si crea una norma constitucional justa o si cumple con una regla constitucional justa" (Néstor Pedro Sagüés, "Teoría de la Constitución", Astrea, Buenos Aires 2001, Pág. 323)

En nuestro país, y a través de lo ocurrido en los últimos veinte años, esa costumbre de la delegación de facultades, en lo que hace a la reestructuración de la deuda no determinó, como lo dijéramos un beneficio cierto para las finanzas públicas, sino que por el contrario se ha ocasionado una daño irreparable a las finanzas del Estado, que hoy debe enfrentar obligaciones que exceden la colosal cifra de 170.000 millones de dólares, que son un factor ineludible de condicionamiento para un desarrollo autónomo y sostenido, y que además compromete seriamente las posibilidades educativas, sanitarias, de asistencia social y de infraestructura que resultan vitales para el crecimiento del país.

Más allá que consideramos que por la magnitud del endeudamiento no es posible admitir el otorgamiento de facultades generales al Poder Ejecutivo, es más que evidente que esas normas dictadas por el Congreso, no se compadecen con los preceptos del texto constitucional en cuanto no se establecieron las bases específicas para esa limitada delegación y por otra parte la misma no fue hecha al Ministro de Economía, lo que tampoco ha sido permitido por nuestra ley fundamental. Quiroga Lavié, estima que: "La Constitución no permite la delegación legislativa sino a favor del Presidente, en los casos de excepción indicados. No cabe la delegación legislativa a favor del jefe de gabinete ni de ningún ministro, pues ello no está autorizado en el texto" (ob.cit.pág 514).

En el caso de los artículo 65 a 69 de la ley 24.156, la inconstitucionalidad de la normas es más que evidente, dado que la delegación de facultades hecha por el Congreso, no es ya al Presidente, ni siquiera al Ministro de Economía, sino a una oficina de ese Ministerio a la que se ha dotado de facultades ilimitadas para renegociar la deuda con los organismos internacionales, y a contratar nuevos préstamos con entidades financieras, con la sola limitación de que los mismos se incluyan en las respectivas leyes de presupuesto. Si bien es cierto que ésta norma, fue dictada antes de la reforma constitucional de 1994, ello no significa que se haya efectuado una delegación permitida hasta ese entonces, ya que en ningún caso existen antecedentes, de una sustitución de facultades a un organismo burocrático de un Ministerio por parte del Poder Legislativo.

En el caso de la deuda externa, la situación es particularmente grave por cuanto la misma ha alcanzado proporciones de tal magnitud, que no se la puede considerar como algo habitual dentro del desenvolvimiento normal del Estado, y es precisamente por eso, que la delegación de facultades, además de su falta de respaldo normativo, convierte al Congreso en un espectador pasivo de todas las determinaciones que adopte el Poder Ejecutivo. Y esto es tan así, que los únicos informes que se remiten a los senadores y diputados, son los que puede obtener cualquier ciudadano mediante la lectura de los diversos medios de información, excepto aquellos datos generales sobre la deuda que se consignan en las leyes de presupuestos, donde se efectúan enunciados generales sobre el modo en que se han de llevar adelante las negociaciones, y los montos de deuda que se piensan renegociar. Lo mismo ocurrió durante la gestión presidencial de Menem, donde la voluminosa reestructuración del Brady, el plan financiero elaborado, y los contratos ilegales que se firmaron, fueron resumidos en apenas treinta líneas de texto que se enviaron al parlamento para la debida información de los legisladores.

Invariablemente todas las negociaciones que tienen que ver con la deuda externa, permanecen en el impenetrable secreto, hasta que luego de establecer acuerdos y firmar contratos, se conocen los hechos ya consumados, y la imposibilidad de su reversión. Tan es así esto del secreto, que un diputado de la debió interponer un recurso de amparo a los efectos de que se lo informara sobre las negociaciones que se llevaban adelante con el Fondo Monetario Internacional. Es decir que se llegó hasta cercenar la información a los representantes del pueblo, lo cual contradice abiertamente las expresiones de alharaca democrática que aquí y allá exhiben los funcionarios, cubriendo el secreto de las negociaciones, con algunos actos formales que les sirven de justificación, pero que nunca van más allá de la superficie de lo que en realidad se está acordando.

A los efectos de suplir esa especie de vacío legal en el que se desenvolvía la delegación de facultades, que llegó a limites increíbles durante la gestión del Dr. Menem, se insertó en la Constitución de 1994, el art. 76 que permite la delegación de las facultades legisferantes que tiene el Congreso, en situaciones de extrema excepción, y teniendo siempre como limite aquello que señala el art. 29 del mismo texto, y las interpretaciones que hiciera al respecto la Corte Suprema de Justicia sobre el uso de tales facultades. Pero ocurre que la ley 25.561, ha otorgado al Poder Ejecutivo tantas facultades, que ha desdibujado y alterado el sentido de la norma constitucional, cayendo peligrosamente en el terreno marcado por el citado artículo 29. En efecto, en el artículo 1 de la ley citada se habla del otorgamiento de tales facultades a los efectos de que se proceda a: reactivar el funcionamiento de la economía, mejorar el nivel de empleo y la distribución de ingresos, crear condiciones para el crecimiento económico sustentable, etc. etc. etc., lo que no son sino las obligaciones normales que debe asumir el poder administrador, en cualquier país regido por una estructura democrática. Nada hay allí que pueda señalarse como obligaciones excepcionales, sino que se trata del ejercicio regular del poder político, para llevar adecuadamente la administración del Estado. Si se cayera en el absurdo de suponer que reactivar la economía o mejorar el nivel de empleo o lograr el crecimiento, son cuestiones de índole excepcional, para los que cabe asignar facultades especiales, cual sería entonces para los señores legisladores, el ejercicio convencional del Poder Ejecutivo?

En este quebrantamiento del orden legal, al que se le debe poner fin, no se ha reparado por parte del Congreso de la Nación en los claros límites impuestos desde siempre por la Constitución Nacional, al ejercicio de cada Poder del Estado, y razones únicas de necesidad política, han servido para fundamentar toda clase de desvaríos legales, para dar apariencia de legitimidad a aquello que no la tiene.

Creemos necesario recordar que la Corte Suprema de Justicia, viene estableciendo desde el caso "Delfino" (1927) que el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo, ni en ningún otro departamento de la administración del estado las atribuciones o facultades expresa o implícitamente conferidas por el texto constitucional (Fallos 148: 430) Este es un principio uniformemente admitido por la doctrina, y que fue respetado en la reforma de 1994. En el caso "Mouviel" (1957) nuestro más alto Tribunal precisó, que el sistema representativo y republicano de gobierno adoptado por la Constitución, y que se apoya fundamentalmente en la división de poderes, no permite que el legislador delegue en el Poder Ejecutivo o en otras reparticiones administrativas, facultades que son indelegables (Fallos: 237:636). Aún cuando estos principios han sido materia de uniformes criterios jurisprudenciales y doctrinarios, el Congreso ante la imposición del Poder Ejecutivo decretó una emergencia, carente de límites precisos, y delegó facultades en forma discrecional sin establecer los márgenes estrictos a los que debería atenerse. Se prefirió la vaguedad de los enunciados antes que el rigor normativo, para así dejar mano libre al dictado de cualquier disposición de la naturaleza que fuere, y siempre se encontró como pretexto "la emergencia", "la excepción", "la crisis", que al prolongarse en el tiempo, dejaron de ser fenómenos meramente accidentales para convertirte en estados permanentes y regulares de la vida institucional.

Podríamos seguir enumerando otras opiniones, y todas ellas resultarían coincidentes con la inconstitucionalidad palmaria de esa delegación que cuestionamos, pero sería abundar más sobre lo mismo. La doctrina constitucional es categórica, y desde antiguo se sostuvo ese principio. Como lo escribiera Hamilton: "...Ningún acto legislativo contrario a la Constitución puede ser valido. Negar esto equivaldría a afirmar que el mandatario es superior al mandante, que el servidor es mas que su amo, que los representantes del pueblo son superiores al pueblo mismo y que los hombres que obran en virtud de determinados poderes pueden hacer no sólo lo que estos no permiten, sino incluso lo que prohíben. No es admisible suponer que la Constitución haya podido tener la intención de facultar a los representantes del pueblo para sustituir su voluntad" ( Alexander Hamilton, Madison y Jay. "El Federalista". Fondo de Cultura Económica, México 1957, Pág. 332)

A los efectos de proceder sin ningún tipo de controles respecto a las negociaciones relacionadas con el sector externo, el Ministro de Economía del gobierno de Menen, Dr. Cavallo, obtuvo del Congreso la reforma de la carta orgánica del Banco Central, lo que permitió, que todo lo que estuviera relacionado con las operaciones de endeudamiento fuera transferido a la cartera a su cargo. Pero además, consiguió que se votara la ley 24.156 de administración financiera, que sería la base de todas las futuras contrataciones y renegociaciones de la deuda.

En efecto, la ley 24.156, en lo que a administración financiera se refiere, funciona como una verdadera norma en blanco que remite a otras normas actuales o futuras, y que ha tenido que completarse con otras normas complementarias, de carácter temporal o definitivo.

A través de esa norma se creó el órgano rector del sistema de crédito público que es la oficina Nacional de Crédito Público que depende de la Subsecretaria de Financiamiento, que reporta a la Secretaria de Hacienda, en Jurisdicción del Ministerio de Economía.

Quiere decir que por la ley 24.156, el Congreso delega en el Poder Ejecutivo la atribución de los incisos 4 y 7 del artículo 75 de la Constitucional nacional, y el Ejecutivo para ejercer esas funciones delegadas, se somete a la autorización previa de la mentada Oficina de Crédito Público (órgano rector, según el art. 68 de la ley citada) y siempre que la cuestión éste contemplada en el presupuesto general del año específico o en una ley específica según el art. 60, detallándose los montos máximos autorizados, el plazo mínimo de amortización y el destino del financiamiento.

La Oficina de Crédito Público tiene facultades que exceden en mucho a la modestia del apelativo, ya que el artículo 69 de la ley 24.156 la ha dotado de facultades omnímodas aptas para albergar a la tecnocracia económica, a saber: a) participa en la formulación de los aspecto crediticios de la política financiera; b) organiza un sistema de información sobre el mercado de capitales; c) coordina las ofertas de financiamiento recibidas; d) tramita las solicitudes de autorización para iniciar operaciones de crédito público; e) normaliza los procedimientos de emisión, colocación y rescate de empréstitos, así como los de negociación y amortización de préstamos; f) organiza un sistema de apoyo y orientación a las negociaciones que se realicen para emitir empréstitos o contratar préstamos e intervenir en los mismos, y todas las demás atribuciones que le fije la reglamentación (art. 69)

Es por eso que el único atisbo de atribuciones respecto de la deuda externa, que en la realidad conserva el Congreso, viene dado por la ley de presupuesto que se supone tiene que autorizar las partidas necesarias que se comprometen en los empréstitos. Pero la ley 24.916 que reformó la ley 11.672 "complementaria permanente del presupuesto" facultó a la Secretaria de Hacienda a "realizar operaciones de administración de pasivos cualquiera sea el instrumento que las exprese, pudiendo incluirse la reestructuración de la deuda pública en el marco del art. 65 de la ley 24.156"

Como consecuencia de ello y mediante la modificación de la ley 11.672, el titular de la Oficina de Crédito Público, ha recibido por delegación del Congreso Nacional, la atribución del arreglo de la deuda interna y externa del país, es decir se le ha delegado la totalidad de las atribuciones otorgadas al Poder Legislativo por los incisos 4 y 7 del artículo 75 de la Constitución nacional.

De conformidad con las disposiciones de la ley 24.156, en la Oficina de Crédito Público, quedó concentrada la emisión de la deuda, la información acerca de ella, el seguimiento de sus pagos, su reestructuración y financiamiento, y la firma de toda la documentación necesaria a tales efectos. Y como hemos visto hasta en la contratación de los abogados externos intervino el Dr. Federico Molina que fuera director de la misma..

La marginación del Congreso fue total, y así como ocurriera años atrás la información que se le envía es únicamente la que se inserta en el mensaje de elevación de las leyes de presupuesto, donde en unas pocas líneas, se hace referencia a lo que se va a renegociar o reestructurar, pero en ningún caso se dice cómo se lo va a hacer, en qué condiciones, qué estipulaciones se firmaran y las consecuencias sobrevinientes de la realización de tales operaciones. Únicamente se expresan las mismas falsas referencias optimistas que se hicieron en 1992, cuando se afirmó que el problema de la deuda estaba totalmente terminado, y como podemos ver se transformó en el problema central que tiene que resolver el país.

En razón de ello, urge devolver al Congreso de la Nación las facultades que la Constitución le asigna, para arreglar la deuda pública y contratar empréstitos, para así poder controlar eficazmente el financiamiento externo, que tanta gravitación tiene en la economía de la República. A tal efecto hemos creído conveniente que la Oficina Nacional del Crédito Público, esté integrada por tres (3) Senadores, tres (3) Diputados, y un representante del Poder Ejecutivo Nacional quienes designarán al Director de la misma.

En razón de que todas las negociaciones relacionadas con la deuda pública externa del país, son llevadas adelante por la Oficina Nacional del Crédito Público, dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, se ha creído conveniente que la referida oficina esté integrada por los representantes de ambas Cámaras del Congreso, contando con un representante del Poder Ejecutivo Nacional. Ello en modo alguno afectará la dinámica de la referida Oficina, pero dejará de estar bajo la órbita ministerial, para pasar al Poder Legislativo que es el único autorizado para realizar todas aquellas negociaciones relacionadas con la deuda externa pública de la Nación.

Por lo expuesto solicito a mis pares, se sirvan acompañar este Proyecto de Ley