El Senado y Cámara de Diputados...

SUSTITUCIÓN Art. 37 Ley 24.156

Artículo 1: Sustitúyase el artículo 37 de la Ley N° 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional conforme su actual redacción dispuesta por la Ley 26.124, el que queda redactado de la siguiente manera:

"Artículo 37.- La reglamentación establecerá los alcances y mecanismos para efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución. Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades".-

ARTICULO 2.- La presente ley entra en vigencia a partir del día siguiente a su publicación en el Boletín Oficial.

ARTICULO 3.- Deróguese la Ley N° 26.124.

ARTICULO 4.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.-

Señor presidente:

Entre los siglos XVIII y XIX la democracia como reacción a la monarquía absoluta nace con la idea subyacente de un pacto, "una suerte de contrato, entre la nación (el pueblo, como quiera se lo computase) y el soberano (el rey) que imponía límites a los poderes del monarca. Un paso más adelante permitiría sostener que el verdadero soberano era el pueblo y que aquel contrato hacía del rey una suerte de autoridad delegada encargada del Poder Ejecutivo. Y otro más, convertir al rey en una figura simbólica o casi simbólica (más tarde desempeñada por el presidente en las democracias parlamentarias) o elegir una suerte de rey temporal que ejerciese efectivamente el Poder Ejecutivo. Esta última alternativa, cuyo modelo es la Constitución de los Estados Unidos, fue adoptada por los estados latinoamericanos, incluida la Argentina". En ese marco, el parlamento surge como un coto al poder discrecional del "Rey", que en materia presupuestaria se refleja en la potestad, únicamente del legislador, de fijar el monto de los gastos y posteriormente realizar el control de los mismos.

Cuando el Dr. Ferry inauguraba su curso de Finanzas Públicas en la que es hoy Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, en el año 1896, comenzaba diciendo: "Después de la ley fundamental de nuestro país, que es la Constitución, la más importante es la del Presupuesto; porque sus partidas nos revelan el estado de la cultura moral e intelectual del pueblo, sus adelantos o retrocesos materiales y su situación económica y financiera". También nos señalaba Ferry, quien además de catedrático fue ministro de tres presidentes, que el Presupuesto "Sirvede autorización y compromiso entre mandante y mandatario. El mandante es el contribuyente, el pueblo, que por medio de sus representantes, detyermina al gobierno mandatario, lo que ha de gastar y lo que no debe gastar y en qué necesidades debe aplicar los recursos que se le votan"

En ese orden de ideas, nuestra Constitución Nacional dispone en su artículo 75 de inciso 8° que "Corresponde al Congreso: ...Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión."

De esa forma se reconoció el principio de que las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que implican incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades corresponden al Congreso Nacional; y en ese mismo entendimiento lo dispuso originalmente el art. 37 de la ley 24.156 (Adla, LII-D, 4002), de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional.

Ese esquema de distribución de facultades, a través del cual el Poder Legislativo autoriza el gasto y el Poder Ejecutivo lo ejecuta, comenzó a ser alterado por medio de normas que se insertaron en las leyes de presupuesto a partir del año 2004. Así la Ley Nº 25.827, estableció en su artículo 13 facultando al "Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere necesarias dentro del total aprobado por la presente ley, sin sujeción al artículo 37 de la Ley 24.156". Y con similar redacción se dispuso en la ley 25.967, de Presupuesto 2005 hasta la sanción de la Ley N° 26.124 del año 2006 que directamente sustituyó la original redacción de Ley N° 24.156, otorgando además facultades especiales al Jefe de Gabinete de Ministros para modificar las partidas del presupuesto en forma discrecional y sin respetar las disposiciones de art. 76 de la Constitución Nacional en cuanto a los límites legislativos de la delegación.

Tal delegación implica "la facultad de modificar lo que el Estado nacional gasta según la valoración política del gobierno de turno basada en su oportunidad, mérito y conveniencia" lo que es profundamente criticable frente al sistema instaurado por la ley 24.156 y la Constitución nacional.

Bonino opina que al ceder el Legislativo esta competencia indelegable y hacer que un proceso que debiera ser republicano se convierta en la valoración de oportunidad, mérito y conveniencia administrativas, lo que en definitiva se logra es que todo lo que ingrese al Estado y todo lo que éste gaste, se reduzca a la valoración política del gobierno de turno que no pueden ser juzgadas, máxime si es el mismo Poder Legislativo quien las delega.

El proyecto que presentamos tiende a revertir una modificación inconstitucional de la Ley de Administración Financiera por cuanto le sustrajo al Congreso de la Nación facultades que claramente la Carta Magna le otorga con carácter exclusivo y excluyente.

La Constitución establece que el Congreso debe fijar anualmente el presupuesto nacional. El vocablo empleado es totalmente diferente del que utiliza cuando la participación del parlamento se reduce a una aprobación (tratados, embajadores, etc.), motivo por el cual esta atribución del Congreso no podía haber sido modificada por una ley.

En el preciso sentido de lo anterior se sostiene que "no solo se efectúa una delegación legislativa que el texto de la Constitución no autoriza, pues se transfieren facultades en favor de un funcionario no electivo, que puede ser designado y removido a voluntad del Presidente, sino que además se desplazan los límites al Poder Ejecutivo en aspectos sustanciales aumentando su discrecionalidad, por medio del Jefe de Gabinete".

"Esta práctica generalizada, sea o no declarada inconstitucional judicialmente, convierte el debate y la aprobación del Presupuesto en el Congreso en una mera formalidad, pues el Poder Ejecutivo está dotado de amplias facultades para reestructurarlo. Rige, en realidad, un presupuesto confeccionado sin sujeción a la Ley de Administración Financiera y a la Constitución, y con posibilidad que los créditos sean destinados a satisfacer las necesidades momentáneas de los gobernantes, en definitiva: un Presupuesto Paralelo, según nos apunta Ambrosino.

Se observa que son los mismos defectos y excesos del sistema presupuestario los que dan nacimiento a ese otro Presupuesto Paralelo: la preponderancia del Poder Ejecutivo en el proceso presupuestario, la distensión de los legisladores en la iniciativa vinculada a los gastos públicos que demuestra que se fue perdiendo interés al igual que en el control de la cuenta de inversión, y la acción de los grupos de presión".

"Existe entonces un Presupuesto Paralelo real e inconstitucional y un Presupuesto Legislado formal. Pero es preciso recordar que, en nuestro país, la función legislativa en esta materia consiste en fijar anualmente el presupuesto y no se reduce a aprobar o autorizar lo que propone el Ejecutivo, sino por el contrario es de su competencia exclusiva tomar la decisión".

Se reconoce en el Poder Ejecutivo la facultad de establecer los detalles en la actividad operativa o de funcionamiento, pero en aspectos sustanciales no puede apartarse de la sanción legislativa.

Se ha sostenido recientemente que este tipo de prácticas significan una tendencia no sólo a quebrantar de modo permanente la letra de la Constitución, sino a un régimen personalista que no quiere rendir cuentas de los dineros públicos. "La Constitución establece que el Poder Ejecutivo gasta de acuerdo con un programa, con la autorización del Congreso. Esto significa que la representación popular, a través del Congreso, aprueba el gasto. Dar una facultad permanente para cambiar esos gastos significa que no tiene sentido la intervención del Congreso"

Para respetar los principios básicos de la separación de poderes, corresponde al Congreso reasumir aquellas funciones que le son propias, su rol constitucional.

Solo de esa forma evitaremos que el debate del Presupuesto en el Congreso se convierta en una formalidad o una mera ficción parlamentaria.

Por ello es que consideramos conveniente restaurar la vigencia del original artículo 37 de la ley 24.156 que mantiene la separación de facultades en materia presupuestaria disponiendo que "quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el monto total del presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades".

Por las razones expuestas solicito a mis pares la aprobación del presente proyecto de Ley.