PROYECTO DE TP
Expediente 2191-D-2013
Sumario: EMPLEADOS Y FUNCIONARIOS PUBLICOS: SE ESTABLECE QUE EL INGRESO Y SU PROMOCION SE REALIZARA EXCLUSIVAMENTE POR MEDIO DE UN CONCURSO PUBLICO ABIERTO DE OPOSICION Y ANTECEDENTES.
Fecha: 18/04/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 31
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1°: OBJETO. El
ingreso y promoción de empleados y funcionarios públicos de todos los nive-
les, en las distintas áreas de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y sin
excepción alguna, estará basado en la idoneidad funcional y se realizará exclu-
sivamente previa celebración de un concurso público abierto de oposición y
antecedentes.
Artículo 2°: AMBITO DE
APLICACIÓN. La regla general de ingreso y promoción mediante concurso
público abierto de oposición y antecedentes se aplicará a todos los empleados
y funcionarios públicos cuyo procedimiento de nombramiento, selección o
promoción no esté de otro modo previsto en la Constitución Nacional.
En particular, se establece que el
concurso público será aplicable para el ingreso y promoción de todos los em-
pleados y funcionarios públicos del Sector Público Nacional, el que a los efec-
tos de esta ley está integrado por:
a) Administración Nacional, con-
formada por la Administración Central y los organismos descentralizados,
comprendiendo entre estos últimos a las instituciones de seguridad social.
b) Empresas y sociedades del
Estado, lo cual abarca a las empresas del Estado, las sociedades del Estado, las
sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades de
economía mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el
Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación
de las decisiones societarias.
c) Entes públicos excluidos ex-
presamente de la Administración Nacional, lo cual abarca a cualquier organi-
zación estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y
patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control mayoritario del
patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades
públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisio-
nes.
d) Fondos fiduciarios integrados
total o mayoritariamente con bienes o fondos del Estado nacional o de cual-
quiera de los entes y empresas mencionados en los precedentes incisos de este
artículo.
Artículo 3°: REGLAMEN-
TACIÓN. AUTORIDAD DE APLICACIÓN. Cada uno de los tres poderes
del Estado establecerá, en el respectivo ámbito de su competencia, las reglas,
modalidades y excepciones a las que habrán de ajustarse los concursos públi-
cos abiertos de oposición y antecedentes que se realicen a los efectos del in-
greso y promoción de empleados y funcionarios públicos.
Artículo 4°: VIGENCIA. A
partir de la publicación de la presente ley quedará terminantemente prohibido
designar empleados o funcionarios, en cualquier categoría o situación de revis-
ta, mediante un procedimiento distinto del previsto en la presente.
Artículo 5°: De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto de ley tiene
por objeto reglamentar el artículo 16 de la Constitución Nacional regulando el
ingreso y promoción de empleados y funcionarios públicos en las distintas
áreas de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Nación mediante
concurso público abierto de oposición y antecedentes y cuyo procedimiento de
nombramiento, selección o promoción no esté previsto en la Constitución Na-
cional.
Como previo, es oportuno desta-
car que actualmente está en trámite en esta Honorable Cámara un proyecto de
ley enviado por el Poder Ejecutivo Nacional (Expediente 0001-PE-2013) por
el cual se busca regular el ingreso de personal mediante concurso público pero
limitado sólo al Poder Judicial y al Ministerio Publico. Considero que de la
forma en que están previstos en el citado proyecto los requisitos, el modo y los
criterios de evaluación que habrían de regir en el acceso al empleo público
hace que sean constitucionalmente imposibles de ser reglamentados por el
Congreso de la Nación.
En ese sentido, estimo que el
Congreso de la Nación, reglamentando el artículo 16 de la Constitución Na-
cional, sí puede establecer como regla general que la idoneidad para el empleo
público sólo puede ser acreditada mediante la celebración de concursos públi-
cos. De tal manera, esa regla general, sería igualmente aplicable en el ámbito
de los distintos poderes del Estado, dejando a cada rama de gobierno la posibi-
lidad de reglamentar su contenido y los procedimientos que habrán de llevarse
a cabo en cada ámbito para hacerla efectiva.
De esta manera, se lograría esta-
blecer la saludable regla del concurso público no sólo en el Poder Judicial de
la Nación y en el Ministerio Público ―en donde los magistrados ya se encuen-
tran sometidos a ese procedimiento― sino también extenderla al Poder Legis-
lativo y a la Administración Pública centralizada y descentralizada. En parti-
cular, es en este último ámbito donde se concentra el grueso del empleo públi-
co y donde, lamentablemente, es público y notorio que pesa más la afiliación
partidaria que la idoneidad y antecedentes de quienes ocupan los cargos.
Un buen ejemplo de ello es lo
que muestran las estadísticas de las cuales surge que en los últimos 9 años han
ingresado dentro de la esfera de la administración nacional unos 200.000 em-
pleados nuevos mientras que el Poder Legislativo y el Judicial se vieron in-
crementados sólo en unos 1.400 y 5.000 empleados respectivamente.
Un buen modelo para tomar co-
mo ejemplo es el que emana de la Constitución de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, que establece la regla de ingreso al empleo público mediante
concurso público en todos los ámbitos del Estado, dejando perfectamente acla-
rado que la reglamentación de este procedimiento de selección depende en
cada caso del Poder Ejecutivo, Legislativo o Judicial (arts. 43, 76 y 116 inciso
1°).
Consideraciones jurídicas
La competencia
del Congreso.
El punto de partida para el análi-
sis de cualquier proyecto de ley consiste en examinar si el Congreso de la Na-
ción es en realidad la autoridad competente para regular la materia de la que se
trate. Se procura así establecer si la iniciativa respeta el principio constitucio-
nal esencial de la división de poderes (art. 1° de la Constitución Nacional).
Este principio o
sistema de división de poderes, está en el corazón de nuestra vida democrática,
y ha sido juzgado como el ""más conforme a la naturaleza de las cosas", el
""más propio para el cumplimiento de los fines de todo gobierno", y ""la me-
jor manera de defender y garantir contra las tentativas de la tiranía los dere-
chos y libertades de los hombres" a juicio de Joaquín V. González (Manual de
la Constitución Argentina, 26ª ed., Ángel Estrada y Cía., Buenos Aires, 1971,
pág. 310). Su contenido, no es otro que el de establecer "...tres poderes, dis-
tintos, separados y soberanos en sus respectivas esferas de acción" (aut. cit.,
ob. cit., n° 307).
Esto implica que cada una de las
ramas de gobierno debe tener asignada una determinada competencia y que,
más allá de la necesidad de actuar de forma coordinada, cada una de ellas es
suprema en su esfera de acción y debe contar con todas las facultades, explíci-
tas e implícitas, para llevar adelante su cometido constitucional sin interferen-
cia de las otras ramas.
Este principio teórico, que supo-
ne un margen de autonomía funcional de cada uno de los poderes del Estado,
ha sido abordado tempranamente por la doctrina constitucional, con la preocu-
pación de evitar que alguno de los poderes se imponga a los demás.
En tal sentido,
podemos leer en El Federalista, n° 48, que "es igualmente evidente, que nin-
guna de las ramas de gobierno debe poseer de modo directo o indirecto, una
influencia decisiva sobre la otra en la administración de sus respectivos pode-
res. No puede negarse que el poder tiene una naturaleza invasora y que se lo
debe restringir de modo eficaz para que no viole los límites que se le asignan"
(The Federalist Papers, ed. Bucaneer Books, 1992, pág. 250) y, más adelante,
en el n° 51, que "...cada departamento tiene que tener una voluntad propia; y
consecuentemente se los debe constituir para que los miembros de cada uno
tenga la menor actividad posible en el nombramiento de los miembros de los
demás" (ob. cit., pág. 261).
Tales consideraciones, han dado
lugar a que la doctrina y la jurisprudencia de los Estados Unidos y de nuestro
país hayan delimitado en cada una de las ramas de gobierno ciertas esferas de
acción exclusivas, respecto de las cuales cada uno de los poderes es autónomo
y no puede sufrir la injerencia de los demás.
Entre nosotros,
explicó con claridad este principio el ya citado Joaquín V. González, al decir
que todos los poderes tienen "...igual autoridad, representación y soberanía
dentro de sus atribuciones propias, las cuales se hallan limitadas igualmente
por la Constitución" (ob. cit., n° 306). Tesis que, como dijimos, se expresa
con la expresión de las zonas de reserva que se reconoce a cada una de las ra-
mas del gobierno federal, tanto en la doctrina de la Procuración del Tesoro de
la Nación (v.gr., PTN, Dictámenes 279:196) como por la Corte Suprema en su
actual integración (v.gr. CSJ, caso "Aceval Pollacchi", SJA 30/11/2011).
Naturalmente, este principio que
reconoce una esfera de autonomía propia a cada poder, ha sido específicamen-
te reconocido respecto del Poder Judicial de la Nación, y en particular en lo
que hace a la administración de sus recursos materiales y humanos.
Así, refiriéndose
a las facultades administrativas exclusivas del Poder Judicial, la jurisprudencia
de la Corte Suprema tiene resuelto que " la exigencia de un mínimo indispen-
sable de autoridad jerárquica autónoma, es requisito del principio cardinal de
la división e independencia de los poderes" (CSJ, Fallos 250-418, 261-12,
308-1203, 310-738, etc.).
En igual sentido
y con más claridad, si cabe, la Corte en su actual composición ha dicho especí-
ficamente que "el estatuto del poder diseñado en la Constitución establece un
área de reserva para los jueces" (CSJ, caso "Emm SRL", JA 2007-II-
192).
Pues bien, en particular, esa área
de reserva exclusiva del Poder Judicial está integrada, entre otras facultades,
por la posibilidad de dictar reglamentos y llevar adelante la administración de
sus recursos. Ello resulta así no tanto como corolario teórico del principio de
división de poderes ―tal como se explicó recién― sino también de la letra
expresa de la Constitución Nacional, en sus artículos 113 y 114.
El artículo 113
de la Constitución, en efecto, establece que ""la Corte Suprema dictará su
reglamento interior y nombrará a sus empleados". Esto significa que la Corte
Suprema goza de una facultad reglamentaria, que se proyecta ""sobre su pro-
pia estructura y organización funcional por imperio del art. 113 y como cabe-
za de uno de los poderes del Estado..."" del mismo modo ""que cada una de
las cámaras del Congreso Federal (art. 66) y que el presidente de la Nación
(art. 99 inc. 1°)" (conf. María A. Gelli, Constitución de la Nación Argentina,
ed. La Ley, 2005, pág. 925).
A su turno, el
reconocimiento de esta área de reserva se verifica necesariamente y por las
mismas razones, en el resto del Poder Judicial de la Nación. La norma central,
en este punto, es el artículo 114 de la Constitución Nacional que, en paralelis-
mo con la facultad del artículo 113 reconocida a la Corte, establece que el
Consejo de la Magistratura tiene a su cargo "la administración del Poder Ju-
dicial", que incluye naturalmente la facultad prevista en el inciso 6° de ""dic-
tar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos
que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz
prestación de los servicios de justicia".
Estos artículos
de la Constitución determinan que el Poder Judicial de la Nación, y asimismo
el Ministerio Público como órgano extrapoder, tienen asignado de modo ex-
clusivo la competencia para dictar los reglamentos necesarios para proveer a la
selección y nombramiento de personal, empleados y funcionarios letrados.
Ello, no es ni más ni menos que el ejercicio de ""facultades o privilegios in-
herentes a todo poder público para su existencia y conservación", es decir, la
regulación y administración de ""recursos propios para mantener y hacer
práctica su autoridad, y toda la independencia necesaria para su organiza-
ción interna" (Joaquín V. González, ob. cit., n° 595).
Por estas precisas razones es que
desde antiguo tanto la práctica institucional de nuestro país, como la doctrina
más autorizada, han coincidido en que la reglamentación de los requisitos y
modos de acceso a los distintos cargos de la estructura del Poder Judicial, es
una facultad que ejerce de modo exclusivo el propio Poder Judicial.
Así lo ha entendido ―y ejerci-
do― la Corte Suprema desde su primera integración hasta la actualidad. Es
altamente significativo señalar que la primera acordada de la Corte, del 8 de
octubre de 1863 (Fallos 1-7), tuvo por objeto aprobar el "Reglamento para el
orden interior de la Suprema Corte y sus oficinas" mediante el cual se estable-
cieron los requisitos y el modo de nombramiento de un secretario, un ujier y
un ordenanza.
Luego, a lo largo de los últimos
150 años, la práctica institucional fue pacífica, constante e ininterrumpida en
el sentido de reglamentar esta materia mediante acordadas, ordenadas y agru-
padas en un texto que se conoce como el "Reglamento para la Justicia Nacio-
nal". La base de dicho texto, fue aprobada el 17 de diciembre de 1952 por la
Corte Suprema nombrada durante el gobierno del general Perón.
Esta práctica ins-
titucional, además, fue avalada por los autores de las más diversas épocas,
empezando por Joaquín V. González, a quien ya citamos, hasta Germán Bidart
Campos, quien ha dicho expresa y enfáticamente que el Poder Judicial es el
órgano constitucionalmente habilitado para "...regular y controlar el régimen
administrativo del personal" (Tratado Elemental de Derecho Constitucional
Argentino, ed. Ediar, 1995, tomo II, pág. 417).
Por ello, entonces, cabe concluir
que tanto el Poder Judicial, como el Ministerio Público, tienen un área de re-
serva que les garantiza reglamentar y administrar todo lo concerniente a los
requisitos y procedimientos de selección y nombramiento de sus recursos
humanos. En la medida en que un proyecto pretenda avanzar desde el Con-
greso en esa reglamentación, resulta claramente inconstitucional no asi si se
establece como regla general dejando a cada rama de gobierno la posibilidad
de reglamentar su contenido y los procedimientos a llevarse a cabo para efec-
tivizarla.
Por todo lo expuesto, solicito a
mis pares que me acompañen en el presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| TONELLI, PABLO GABRIEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| BERTOL, PAULA MARIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| OBIGLIO, JULIAN MARTIN | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| TRIACA, ALBERTO JORGE | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| ALONSO, LAURA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| GONZALEZ, GLADYS ESTHER | BUENOS AIRES | PRO |
| PRADINES, ROBERTO ARTURO | MENDOZA | DEMOCRATA DE MENDOZA |
| SCHMIDT LIERMANN, CORNELIA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| DE MARCHI, OMAR | MENDOZA | DEMOCRATA DE MENDOZA |
| PINEDO, FEDERICO | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| MICHETTI, MARTA GABRIELA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PRO |
| MAJDALANI, SILVIA CRISTINA | BUENOS AIRES | PRO |
| MARTINEZ, SOLEDAD | BUENOS AIRES | PRO |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |