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PROYECTO DE TP
Expediente 1952-D-2013
Sumario: LEY 24196, DE ACTIVIDAD MINERA: MODIFICACIONES SOBRE ESTABILIDAD FISCAL DE LOS EMPRENDIMIENTOS MINEROS.
Fecha: 12/04/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 27
El Senado y Cámara de Diputados...
MODIFICACION A LA LEY DE INVERSIONES MINERAS
ARTÍCULO 1º: Sustituir el primer
párrafo del artículo 8° de la ley 24196 por el siguiente texto:
"Artículo 8° - Los
emprendimientos mineros comprendidos en el presente régimen gozarán de estabilidad
fiscal por el término de cinco (5) años contados a partir de la fecha de presentación de su
estudio de factibilidad."
ARTÍCULO 2º: Sustituir el artículo
12° de la ley 24196, por el siguiente texto:
"Artículo 12°. - Los
sujetos acogidos al presente régimen de inversiones podrán deducir en el balance
impositivo del impuesto a las ganancias, el cincuenta por ciento (50 %) de los
montos invertidos en gastos de prospección, exploración, estudios especiales,
ensayos mineralúrgicos, metalúrgicos, de planta piloto, de investigación aplicada, y
demás trabajos destinados a determinar la factibilidad técnico-económico de los
mismos.
Las deducciones
referidas en el presente artículo podrán efectuarse sin perjuicio del tratamiento
que, como gasto o inversión amortizable, les corresponda de acuerdo con la ley de
impuesto a las ganancias."
ARTÍCULO 3°: Sustituir el artículo
22° de la ley 24196 por el siguiente texto:
"Artículo 22°. - Las
provincias que adhieran al régimen de la presente ley, establecerán un régimen de
compensación por los recursos no renovables extraídos, mediante el cobro de
regalías mineras que no podrán ser inferior al tres por ciento (3%) sobre el valor
de boca de mina del mineral extraído. El porcentaje que se establezca para cada
sustancia mineral podrá ser variado de conformidad con la cotización del producto
en el mercado nacional e internacional correspondiente al período de pago."
ARTÍCULO 4°: Sustituir el artículo 22°
bis de la ley 24196, por el siguiente texto:
"Artículo 22° bis.- Se
considera "mineral boca mina", el mineral extraído, transportado y/o acumulado
previo a cualquier proceso de transformación.
Se define el "valor
boca mina" de los minerales y/o metales declarados por el productor minero,
comprendiendo los subproductos y/o derivados de la producción, como el valor
obtenido en la primera etapa de su comercialización. Solo podrán deducirse como
costo, los gastos directos inherentes al proceso de extracción, quedando
expresamente excluido de tales costos todo tipo de importe correspondiente a
amortizaciones de las inversiones.
En todos los casos, si
el valor tomado como base de cálculo del valor boca mina fuese inferior en un
treinta por ciento (30%) al valor de dicho producto en el mercado nacional o
internacional, se aplicará este último valor con la deducción máxima del porcentaje
mencionado como base de cálculo".
ARTÍCULO 5°: Sustituir el artículo 23°
de la ley 24196, por el siguiente texto:
"Artículo 23°.- Seguro
Ambiental Minero- A los efectos de prevenir y subsanar las alteraciones que en el
ambiente pueda ocasionar la actividad minera, las empresas deberán constituir un
seguro de caución que cubra los daños derivados del incumplimiento de lo
establecido en la legislación ambiental aplicable.
Las pólizas que
caucionen el posible daño, deberán estar a favor del Estado Provincial que
corresponda en su figura de asegurado, cuyo monto será como mínimo
equivalente al 5% de los costos operativos, de extracción y beneficio. Dicho monto
se ajustará anualmente, en función de la evolución de cada una de las etapas, en
que se encuentre el proyecto.
El riesgo asegurado
incluirá todas las actividades establecidas por el artículo 5°. La cobertura se
extenderá por el término de treinta (30) años posteriores a la finalización de la
actividad en cuestión, para responder a posibles reclamos administrativos y/o
judiciales derivados del ejercicio de las acciones previstas en la ley general del
ambiente y demás legislación ambiental aplicable."
ARTÍCULO 6º: La Superintendencia
de Seguros de la Nación, en el plazo de ciento ochenta (180) días de entrada en
vigencia la presente ley, dictará las normas
reglamentarias pertinentes a los fines
de la operatividad del seguro establecido en el artículo precedente.
ARTÍCULO 7°: Invítase a las
Provincias a adherir a la presente ley.
ARTICULO 8°: La presente ley
comenzará a regir al día siguiente de su publicación.-
ARTICULO 8°: De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El marco jurídico establecido por la
ley 24196, conocida como "ley de inversiones mineras" ha entrado en crisis por los
diversos cuestionamientos que viene sufriendo desde diversos ámbitos de la
sociedad, ya sea por movimientos ambientalistas u organizaciones que abogan
por un sistema tributario progresista y por una mayor participación en la renta del
sector por parte del Estado.
Los puntos más controvertidos de
este plexo normativo son la estabilidad fiscal prolongada, el monto inadecuado de
las regalías, y el establecimiento del fondo de prevención especial, por la propia
empresa, previsto en el artículo 23° de la citada ley 24196, para todos los cuales
propongo modificaciones de la actual ley, con la expresa posibilidad que las
provincias puedan adherir al nuevo régimen.
En función de ello, pasaré a
analizar:
Modificación del régimen de
estabilidad fiscal
La estabilidad fiscal instituida por el
artículo 8° de ley 24196 de inversiones mineras consiste, en síntesis, en el
compromiso del Estado que por el plazo previsto en la ley no incrementará la carga
tributaria de los emprendimientos mineros comprendidos en ese régimen, tomando
como referencia la resultante de las normas vigentes al momento de presentación
del estudio de factibilidad.
Según la Corte Suprema de Justicia
de la Nación, este instituto, implicó una limitación que se "autoimpuso" el propio
Estado, asegurando a las empresas que encaren emprendimientos mineros la
estabilidad fiscal por un plazo de treinta años manteniendo la ecuación económico
financiera tenida en cuenta al presentarse el estudio de factibilidad. Este instituto
persiguió el propósito de promover las inversiones en el sector minero, cuando el
precio de estas materias primas no era tan rentable como en la actualidad.
A mi criterio y sin perjuicio de que la
Constitución Nacional autorizaría al Congreso a dictar esa clase de normas (art. 75,
inc. 18), la misma requiere un plazo razonable que responda a las situaciones
coyunturales de un periodo determinado y no un plazo que contraría - a mi
criterio- al progresismo tributario como a los principios básicos de la justicia
tributaria, por lo que como primer objetivo del presente proyecto propongo la
disminución del periodo de estabilidad, estableciendo un plazo razonable que a
mi criterio sería de cinco (5) años.
El actual sistema de estabilidad fiscal
implica una autolimitación exorbitante de la política fiscal de un Estado
democrático moderno, en tanto que impide realizar reformas tributarias
progresivas que tengan como eje la capacidad tributaria de los sujetos pasivos.
El financiamiento del
Estado democrático moderno debe repartir su carga tributaria en función de la
justicia de la tributación, que necesariamente conllevan la aplicación de los
principios de generalidad, igualdad y proporcionalidad en la imposición, y como
enseña Gustavo J. Naveira de Casanova en su obra "Régimen Tributario Argentino"
(Ed. Abeledo Perrot, ed.2010) pág. 13 y ss. "de acuerdo con el postulado de
redistribución es necesario estructurar el conjunto de la política tributaria de
manera que la distribución interindividual de las cargas tributarias discurra
progresivamente, por encima de las proporciones necesarias para la realización del
principio de la capacidad de pago, a fin de conseguir de esta manera una
redistribución de la renta y riqueza que sea compatible con la concepción
dominante, se considere justa; la redistribución habrá de consistir en una
disminución de las diferencias en la distribución primaria provocada por el
mecanismo y la fuerza del mercado.".
Solo ampliando las posibilidades de
llevar a cabo una política fiscal razonable se puede desarrollar un modelo de país
productivo, redistributivo y sostenible en el tiempo. Establecer autolimitaciones de
plazos excesivamente extensos, conlleva a la pérdida del Estado de su facultad
jurídico-política de variar las cargas fiscales que se corresponda con las
necesidades de la coyuntura y que asegure una adecuada respuesta a eventuales
crisis económicas nacionales e internacionales actuales y futuras.
Derecho
comparado
En
cuanto al régimen denominado de "estabilidad fiscal" de la ley 24196, si lo
comparamos con otros países de nuestra región vemos que mientras en Argentina
la estabilidad fiscal está garantizada por treinta años, en Perú [Son 15 las compañías
mineras que suscribieron 18 convenios de estabilidad tributaria con el Estado durante los años noventa y que ahora a
partir de la reforma legislativa impulsada por el Presidente Humala pagarán un nuevo gravamen que establece tasas
entre 4% y 13,12%, en función del margen operativo] el período es de la mitad de tiempo (quince
años) y en Honduras de una tercera parte de lo otorgado por nuestro país (diez
años).
En Perú el día 22 de septiembre de
2011 su Parlamento modificó la ley 28258 que regula el régimen tributario en
materia minería, aprobando tres proyectos de ley que aumentan las tasas de
regalías y fijan nuevas contribuciones "especiales" para las mineras, en un
profundo cambio al régimen tributario de un rubro clave para la economía de
Perú.
Bajo el nuevo
esquema, las mineras que no tienen contratos de estabilidad tributaria pagarán
regalías de entre un 1% y un 12% sobre sus utilidades operativas [Chile tiene un
impuesto sobre la utilidad de 20% y una escala de regalías de 4 a 9% sobre ventas que se elevará de 5 a 14% después del
2012, muy similar a la escala que tenía Perú de 1 a 3% sobre ventas, ahora reemplazada]. En el actual sistema
se aplican regalías de entre un 1% y un 3% por ciento a las ventas [Agencia Reuters
del 22 de Septiembre de 2011].
Asimismo, esas mineras
desembolsarán un "impuesto especial" de entre un 2% y un 8,4% sobre las
utilidades operativas, e inclusive se modificó el régimen de las empresas que gozan
de convenios de estabilidad tributaria -en su mayoría extranjeras- que pagarán un
"gravamen especial" con una tasa de entre un 4% y un 13,12% por ciento sobre
sus utilidades operativas.
Estabilidad fiscal por un plazo
razonable.
En función de lo expuesto, la presente
iniciativa busca establecer un plazo sensiblemente inferior al vigente, el cual a mi
criterio debería ser de cinco (5) años, por resultar dicho plazo una media de la
extensión de los proyectos mineros, con lo que tales proyectos tendrán asegurada
la estabilidad fiscal durante la primera parte del proyecto, asegurando con ello que
realicen con la suficiente diligencia las inversiones adecuadas sin especulaciones
coyunturales abonadas por un extenso e irrazonable plazo de estabilidad
fiscal.
Modificación del régimen de
regalías
La regalía es una
compensación que se paga a las provincias, por la explotación y apropiación del mineral y
el consecuente empobrecimiento que sufre el territorio y la comunidad. Es así que
consiste en una suerte de precio que paga quien se apropia de un recurso natural,
propiedad y dominio originario de las provincias. En este sentido el profesor
Eduardo Pigretti ha esbozado que las regalías implican siempre para quien paga el
reconocimiento de un título de dominio a favor del acreedor [PIGRETTI, Eduardo A.
"Análisis doctrinarios y jurisprudencial del concepto regalías mineras, En:Actas del I Encuentro Nacional de
Derecho Minero-CABA Buenos Aires, 1997].
Entonces vemos que
las regalías no son impuestos, si así fuere considerado, tanto la Nación y los
Estados provinciales estarían fijando como base imponible para cobrar el impuesto
un bien que es propiedad de las provincias, conforme lo establecido por el artículo
124 de la Constitución Nacional, así como por el artículo 7º del Código de Minería,
que reconocen el dominio originario y privado de los minerales a favor de la
Nación o de las Provincias según el lugar en donde se encuentren y la caducidad
de toda concesión hace que el dominio de la Mina vuelva al patrimonio privado del
Estado [D'anna, Julia: "Régimen Legal en inversiones mineras", publicada en Anales, Revista de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Año 7, PAGINAS 308 a 318]
Existen numerosos antecedentes
parlamentarios en esta Honorable Cámara de Diputados de la Nación, que
procuran establecer un régimen más justo y equitativo de regalías mineras, entre
ellos me permito citar: Expte. 0544-D-09, de la Diputada Daher; Expte. 0641-D-
09, de la Diputada Moisés; Expte. 6335-D-09, de los Diputados Tomas, Gioja,
Godoy y otros, Expte. 6362-D-09, de los Diputados Ibarra E. y Merlo M., Expte.
8233-D-10 del Diputado Paredes Urquiza. A su vez, en la Honorable Cámara de
Senadores también existen múltiples proyectos de reforma de la alícuota, entre
ellos el expediente S-402/10 del Senador Cesar Gioja por el que expresamente se
establece que las regalías son una "compensación por el agotamiento de los
recursos naturales no renovables", el expediente S-1593/11 del senador Castillo,
el expediente S-2091/11 de los senadores Higonet y Verna, y el de la Senadora Di
Perna, expediente S-941/11.
En los proyectos supra mencionados
se realiza una compilación de normativa de derecho comparado, la cual permite
observar como los países desarrollados establecen políticas de regalías
considerablemente mayores a las que establece nuestro país a través del Código
de Minería. Así, por ejemplo, en los EEUU en el caso de la producción de cobre y
otros minerales metálicos como el oro, se cobra a nivel federal una tasa de
impuestos a las utilidades, progresiva, que fluctúa entre un 15% y un 35%.
Un caso paradigmático es el de
Australia, en donde en el año 2010 el Gobierno Federal de dicho país propuso un
impuesto del 40 por ciento, pese al férreo lobby de empresas mineras, el gobierno
logro sancionar el proyecto e implantar el impuesto aunque con una tasa un poco
inferior en algunos casos. El impuesto gravará con un 40% o 30 % (según
corresponda) la renta minera a partir del 1 de Julio del 2012.
Asimismo en Chile, mediante una
modernización del Decreto Ley 600, se modificó las alícuotas de las regalías por el
cual la actividad minera quedará cargada con alícuotas del 5% y 14%, existiendo
un período de transición de tres años (2010, 2011 y 2012), donde la tasa es de
entre el 4% y el 9%.
Un aumento en las regalías permitiría
aportar un sustento económico mayor en el desarrollo del federalismo que
establece nuestra Carta Magna y compensar adecuadamente a las provincias por el
agotamiento de sus recursos no renovables, con lo cual las mismas podrían derivar
dichos fondos para acciones políticas que aseguren la sustentabilidad de
poblaciones y regiones impactadas por los proyectos mineros.
Entendemos que el
aumento de las regalías se condice con los lineamientos de la cláusula de
progresividad del inciso 19 del artículo 75 de la Constitución Nacional, la cual
prescribe que el Congreso de la Nación sancionará normas para "Proveer lo
conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la
productividad de la economía...".
El aumento propuesto
es de naturaleza flexible, pues fija un mínimo del tres por ciento y no fija máximo,
para que las provincias lo adecuen en función del impacto del proyecto y el valor
del producto en el mercado nacional e internacional, estableciendo dicho
parámetro como elemento decisivo en el establecimiento de la alícuota, el cual por
un lado responde a razones de equidad en virtud del aumento exorbitante del
precio de los minerales [Como indicador relativo de la variación de precios se muestra que para el oro,
el mismo rondaba los u$s 200 por onza al momento de sanción de la ley 24196, mientras que hoy oscila en los
u$s 1.745 por onza. El cobre tuvo un precio que osciló u$s 0.75 por libra desde mediados de los años noventa
hasta el año 2002, momento que se inicia un incremento del mismo hasta los u$s 4.06 por libra en el corriente
año (Expediente N° S-1448/11 del Senador Marcelo Guinle). Así también En 1999 el precio de la plata era de U$S
6 dólares por onza, alcanzando los U$S 18 en 2010] que conlleva un aumento correlativo de la tasa
de ganancia, y por el otro, al derecho de las provincias a la percepción
proporcional de una regalía que se condiga con la progresiva perdida de una
fuente de riqueza no renovable. Sin dudas entonces, las regalías funcionan como
modo de compensación por el agotamiento del patrimonio provincial.
En orden a lo expuesto, la
modificación proyectada otorga mayores herramientas a las provincias para captar
la rentabilidad extraordinaria frente a la variación que surja del mercado específico
según el mineral del que se trate, y por ende posibilita que el dueño del recurso
participe adecuadamente de la renta del mismo.
Modificación del Valor de "Boca de
Mina"
En el año 1999 se sancionó la ley
25.161, la cual incorporó el artículo 22 bis que define qué debe entenderse por
valor boca mina. A partir de ese entonces, el valor se establece luego de
descontar costos de producción, transporte, seguros, costos de trituración,
molienda, comercialización y costos por fundición y refinación, en síntesis el valor
sobre las actuales regalías no recae sobre el valor de venta o de facturación, sino
que primero hay que descontarle todos esos costos de producción y recién ahí se
calcula el porcentaje.
Entonces el pago de las regalías no
recae sobre el valor de venta o facturación sino que previo a ello deben deducirse
los diversos gastos operativos que el Estado provincial no controla.
Esta situación provoca un serio
menoscabo en la economía e intereses de las provincias, pues al permitir la
deducción de los costos de producción para establecer la base imponible el valor boca de
mina resulta ser un valor variable en orden a los costos de explotación de cada sujeto, y
concretamente la eventual ineficiencia del mismo recae en un perjuicio del titular de las
regalías, lo que a mi criterio determina que lo percibido inclusive sea sensiblemente
menor a lo que hubiere correspondido por razones de equidad y justicia.
En orden a lo expuesto, la proyectada
modificación del artículo 22 bis de la ley 24196, tiene como antecedente el
proyecto de los senadores Gioja en el Expediente S-402/10 e Higonet y Verna en
el Expediente S-2091/11, que avanzan sobre una necesaria y justa redefinición del
concepto de "boca de mina" acotando los costos deducibles para su determinación,
y hasta colocando un porcentaje máximo de deducción del valor de mercado del
mineral, el cual no podrá ser superior al treinta (30%) por ciento.
La presente iniciativa busca saldar las
situaciones desproporciónales que se dan en la actualidad, por ello promueve una
reducción de los costos a deducir para establecer el precio sobre el cual se aplica
la alícuota de las regalías.
Incorporación del seguro
ambiental minero
En virtud de la preponderancia del
principio precautorio en materia ambiental y en razón de que la actividad minera
no debería conllevar daños ambientales de magnitudes inaceptables, a través de
esta iniciativa se pretende reforzar los mecanismos de protección ambiental.
Como consecuencia de
esto, la iniciativa prevé la modificación del artículo 23 de la 24196, estableciendo
un seguro ambiental minero, en un todo concordante con lo establecido en la ley
general del ambiente -ley 25.675- que en su artículo 22° establece que "Toda
persona física o jurídica, pública o privada, que realice actividades riesgosas para
el ambiente, los ecosistemas y sus elementos constitutivos, deberá contratar un
seguro de cobertura con entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la
recomposición del daño que en su tipo pudiere producir; asimismo, según el caso y
las posibilidades, podrá integrar un fondo de restauración ambiental que posibilite
la instrumentación de acciones de reparación." De esta manera aquellos que
participen de esta actividad contaminante por naturaleza, deberán contratar un
seguro ambiental mínimo que permita financiar las medidas de recomposición del
daño generado por la actividad, pero previendo que el plazo por el que deba
responder sea el acorde con la naturaleza del eventual daño, sus manifestaciones
y antecedentes internacionales en la materia.
En razón de la importancia de la
cuestión se establece un monto mínimo de la póliza, el cual es equivalente al
establecido por el actual fondo de previsión especial.
Pero a diferencia del sistema actual,
la presente iniciativa permite una evaluación dinámica de los riesgos y no estática
como lo hace el actual artículo 23 de la ley N° 24196, determinándose que sea la
SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS DE LA NACION, el organismo encargado de
reglamentar el Seguro Ambiental Minero para lograr la inmediata y máxima
operatividad del mismo.
Cabe consignar que este
proyecto tiene antecedente en el expediente 5496-D-2011, de mi autoría y en virtud de
haber perdido estado parlamentario y por la relevancia productiva, ambiental y
económica que sustenta esta iniciativa es que solicito a mis pares el acompañamiento a
esta iniciativa legislativa.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| PAIS, JUAN MARIO | CHUBUT | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| CURRILEN, OSCAR RUBEN | CHUBUT | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| FELIX, OMAR CHAFI | MENDOZA | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| GONZALEZ, JUAN DANTE | MENDOZA | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
| GONZALEZ, NANCY SUSANA | CHUBUT | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| MINERIA (Primera Competencia) |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |