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PROYECTO DE TP
Expediente 1457-D-2013
Sumario: MODIFICACION DEL ARTICULO 37 DE LA LEY 24156, DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL, SOBRE DISTRIBUCION COPARTICIPADA DE LOS EXCEDENTES PRESUPUESTARIOS. DEROGACION DE LA LEY 26124 (FACULTAD DEL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS A DISPONER LAS REESTRUCTURACIONES PRESUPUESTARIAS QUE CONSIDERE NECESARIAS DENTRO DEL TOTAL APROBADO POR CADA LEY DE PRESUPUESTO).
Fecha: 26/03/2013
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 18
El Senado y Cámara de Diputados...
Reforma de la Ley de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional. Distribución Coparticipada de los Excedentes
Presupuestarios.
Artículo 1°: Modificase el
artículo 37 de la Ley 24156 de Administración Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Público Nacional, por el siguiente:
"Artículo 37:
Quedarán reservadas al Congreso Nacional las decisiones que afecten el
monto total del Presupuesto y el monto del endeudamiento previsto, así
como los cambios que impliquen incrementar los gastos corrientes en
detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, y
los que impliquen un cambio en la distribución de las finalidades".
Artículo 2°: Cesan de pleno
derecho las facultades delegadas al Jefe de Gabinete de Ministros para
disponer ampliaciones presupuestarias utilizando excedentes de
recaudación o para asignar dichos créditos con la finalidad de atender
gastos no contemplados en la Ley de Presupuesto vigente.
Artículo 3°: Los excedentes
presupuestarios de cada ejercicio, que no cuenten con finalidad
asignada por el Congreso Nacional, serán distribuidos por partes
iguales entre la Nación y las Provincias, de manera automática dentro
de los primeros sesenta (60) días del ejercicio siguiente, debiendo
aplicarse a la coparticipación secundaria entre las distintas
jurisdicciones provinciales, los índices de distribución establecidos por
la Ley 23548.
Artículo 2°: Derógase la Ley
26124 y toda otra norma legal o reglamentaria que se oponga a
presente.
Artículo 3°: Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto de
ley tiene por objeto introducir una reforma en la ley de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional, que permita eliminar la práctica reiterada de
recurrir a los "excedentes presupuestarios", para uso discrecional
del poder central en detrimento de nuestras Provincias.
Se trata, en primer
lugar, de reasumir facultades propias del Congreso Nacional en
materia presupuestaria, conforme las disposiciones de nuestra
Constitución y con criterio auténticamente federal.
A su vez, nos
proponemos establecer mecanismos legales que permitan distribuir
con mayor ecuanimidad y justicia los recursos presupuestarios,
recuperar coparticipación para las Provincias y resolver inequidades
regionales en la distribución de los recursos fiscales.
Es sabido que por
medio de Decretos de Necesidad y Urgencia o simples Decisiones
Administrativas, el gobierno nacional dispone discrecionalmente de
los excedentes presupuestarios que anualmente distribuye, por
efecto de subestimar ingresos y otras variables como la inflación,
con lo que se arroga potestades que no le pertenecen, salteando la
Ley de Presupuesto Nacional, aprobada por el Congreso de la
Nación.
Por la Ley 24156 de
Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional , sancionada en el año 1992, se dispuso que el
Honorable Congreso de la Nación se reservaba las decisiones que
afectaran el monto total del Presupuesto y el monto del
endeudamiento previsto, así como todos los cambios que implicaran
incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de
capital o de las aplicaciones financieras, y todos aquellos que
implicaran un cambio en la distribución de las finalidades del
gasto.
Pero en el año 2006 se
alteraron sustancialmente esos principios de administración
presupuestaria, con la sustitución de dicha norma que prescribía el
Artículo 37 de la Ley de Administración Financiera, por medio de la
Ley Nº 26.124, mediante la cual se atribuyeron amplias facultades
presupuestarias al Jefe de Gabinete de Ministros (JGM), de forma
permanente.
Por esas facultades
delegadas se le han permitido al Poder Ejecutivo, a través del JGM ,
disponer las reestructuraciones presupuestarias que considere
necesarias dentro del total aprobado por cada ley de Presupuesto,
quedando comprendidas las modificaciones que involucren gastos
corrientes y de capital; aplicaciones financieras y la asignación de
las finalidades del gasto.
También se exceptuó al
Jefe de Gabinete de Ministros, de lo establecido en el artículo 15 de
la Ley N° 25.917, de Responsabilidad Fiscal, por el que no se
permitía aprobar modificaciones presupuestarias que impliquen
incrementos en los gastos corrientes, en detrimento de los gastos
de capital o de las aplicaciones financieras.
Sólo quedaron
reservadas al Congreso de la Nación, de acuerdo con la Ley Nº
26.124, las decisiones que afectaran el monto total del Presupuesto
y del endeudamiento previsto, como así también las decisiones en
torno al incremento de las partidas, siempre que se refieran
exclusivamente a gastos reservados y de inteligencia.
Asimismo sucesivas
leyes del Presupuesto General de la Administración Pública
Nacional, autorizaron al JGM a introducir ampliaciones en los
créditos presupuestarios y a establecer su correspondiente
distribución, financiados con incrementos de los recursos con
afectación específica, recursos propios, transferencias de entes del
Sector Público Nacional y los remanentes de ejercicios
anteriores.
Aparte de las facultades
presupuestarias delegadas al JGM a través de la Ley Nº 26.124 y otras
normas con rango de ley, existen otros procedimientos para introducir
modificaciones y ampliaciones que, de acuerdo a la naturaleza de la misma,
requieren distintos niveles de aprobación, durante cada ejercicio fiscal,
facilitando un manejo discrecional de los recursos fiscales.
Por último, la asignación
directa de fondos federales a los Municipios completa esta saga de avances
del Poder Ejecutivo sobre las atribuciones de los otros niveles de gobierno,
que socavan el principio de división de poderes de nuestra Constitución
Nacional y la organización federal del país.
Es así que la actividad del
Congreso de la Nación ha comenzado este año con el tratamiento en la
Comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo, de un Decreto de
Necesidad y Urgencia (DNU 2609), que modifica la Ley del Presupuesto
Nacional y le permite al Gobierno asignar partidas directamente a los
Municipios, sin la intermediación de los gobernadores.
La decisión fue
adoptada en el inicio de un año electoral y en medio de graves
problemas financieros de las Provincias, en momentos en que varios
gobernadores reclaman cambios en la distribución de los fondos de
la coparticipación federal.
El envío de fondos de
Nación no requerirá ahora que los Municipios realicen una gestión
previa ante los gobernadores de sus respectivas Provincias para
acceder a los fondos federales.
Sobre la base del
referido DNU los Municipios podrán solicitar "ayuda financiera" a la
Casa Rosada en forma directa, siguiendo el procedimiento para
dichas solicitudes reglamentado por la Jefatura de Gabinete de la
Nación, por Resolución 13/2013 publicada el último 23 de
Enero.
La asignación directa
de de fondos federales a los Municipios así dispuesta significa un
nuevo embate contra el sistema federal y abre serios interrogantes
y cuestionamientos, que profundizan las inequidades y deteriora las
bases de nuestro federalismo fiscal.
En primer lugar, el
Decreto 2609 de Necesidad y Urgencia (DNU) modifica el
Presupuesto Nacional aprobado el año pasado y dispone ayudas
financieras por $1.129 millones para pagar salarios y gastos
corrientes de gobiernos municipales que no se dan a conocer.
También el Decreto
expresa que por la urgencia de la crítica situación, se debe resolver
la cuestión a través de un DNU, sin esperar los tiempos del
Congreso ya que "ante la falta de una rápida respuesta a los
requerimientos, algunas Municipalidades no podrían desenvolverse
con normalidad".
La norma no dice
cuáles son los Municipios beneficiados, que atraviesan una situación
financiera crítica, ni a qué Provincias pertenecen. En definitiva,
sabemos que se trata de otra herramienta del armado político del
oficialismo para cooptar Intendentes y favorecer a determinadas
jurisdicciones. Reitera además la acostumbrada confusión del Frente
para la Victoria, como partido de gobierno, con el Estado.
Queda nuevamente en
evidencia la absoluta discrecionalidad del JGM para manejar los
recursos fiscales y la falta de pautas razonables establecidas para la
asignación de ayuda financiera a los Municipios, con fondos propios
de la coparticipación federal de impuestos.
Toda inversión pública
debe obedecer a criterios y objetivos explícitos y transparentes,
factibles de auditarse en su contabilidad y resultados. Tampoco
puede compararse la ayuda nacional para salvar una emergencia,
con la distribución para otra finalidad, entre comunas en idéntica
situación, que no guarda ningún criterio equitativo, ni de
rentabilidad ni eficiencia en la asignación de los recursos públicos.
En consecuencia, resulta de una discrecionalidad injustificable.
Respecto del DNU
2609, nadie sabe qué pautas se utilizaron para la distribución de los
fondos, ni a donde va a parar cada peso que dispone el Poder
Ejecutivo para su giro a los Municipios. Es una medida que no se
puede hacer sólo por Resolución del Jefe de Gabinete, sin quebrar
el principio de legalidad en materia fiscal. Porque las normas
referidas al reparto de fondos de la Nación y las Provincias sólo
pueden ser decididas por ley del Congreso Nacional y deben
respetar el nivel que la Constitución Nacional establece para la
Legislaturas y los Gobernadores provinciales.
Con esta clase
procedimientos y metodología se perturba aún más la organización
y funcionamiento del sistema de coparticipación federal de
impuestos, por lo que cabe interrogarnos si se trata de una medida
transitoria o permanente.
Si admitimos que estos
giros de fondos federales a los Municipios se conviertan en una
práctica permanente, terminarán por obligar a los Intendentes a
pedir de rodillas cada ayuda financiera a la Casa Rosada.
Abren fundadas
sospechas las circunstancias en que se concretó la medida, luego
que en los últimos meses el gobierno nacional, por medio del
Ministro de Planificación Federal, Julio De Vido, profundizara los
contactos con distintos jefes comunales del conurbano bonaerense,
prometiendo fondos para obras públicas y otras obligaciones de
esos Municipios.
En este contexto, se
extiende por el país el reclamo de recuperar la coparticipación
primaria de las Provincias, poniendo límites a nuevas detracciones
de recursos y restituyendo fondos que se han ido detrayendo por
diversas vías y pactos ya perimidos.
Se trata también de
evitar un agravamiento de las discriminaciones políticas del gobierno
nacional en la remisión de fondos nacionales no automáticos,-
diferentes de la coparticipación federal de impuestos-, que bajo esta
administración, ya han superado a la coparticipación nacional en los
últimos años.
La coparticipación
federal es el conjunto más importante de transferencias que
corresponde volcar de la Nación a las Provincias, y así debe
sostenerse en virtud de la organización federal del país. Sin
embargo, tomando exclusivamente las transferencias por
coparticipación, hoy la Nación no cumple la obligación legal de
transferirles al menos el 34% de los recursos tributarios. Con la
creación de nuevos impuestos, como el de los débitos y créditos
bancarios y las retenciones, las Provincias quedaron relegadas, con
una parte menor de los recursos.
Por otra parte, la
existencia de más de un nivel de gobierno exige respetar un orden
que atienda de alguna manera y fije campos de acción para cada
uno de ellos. Entre todos los aspectos involucrados en tal
ordenamiento, la dimensión fiscal es particularmente importante en
todos los países que han adoptado esa forma de gobierno, por lo
que las finanzas públicas provinciales y municipales constituyen un
tema central en la agenda del federalismo.
La disponibilidad de
recursos financieros y el correcto manejo de los mismos, son
aspectos que determinan la capacidad de los gobiernos locales para
incidir directamente en la calidad de vida de sus ciudadanos, por lo
que deben formar parte de una legislación sustantiva.
No podemos
permanecer impasibles cuando se perturba la organización y
funcionamiento del sistema de coparticipación federal de
impuestos, se desconocen las atribuciones propias de las
Provincias, se pasa por encima de las instituciones, del federalismo
fiscal y del Congreso de la Nación.
La actual concentración
de recursos de que se aprovecha el gobierno central proyecta sus
consecuencias sobre la realidad política nacional, quebranta las
autonomías de las Provincias y Municipios, agrava el sistemático
deterioro del federalismo fiscal que arrastramos desde la década
del 90 y profundiza un ejercicio autoritario del poder, indiferente a
la necesidad de resolver las inequidades actuales del gasto público
nacional.
Mientras la
coparticipación federal automática prevista por la legislación vigente
prevé una distribución del 37 %, hoy se está coparticipando apenas
un 25, 5 % a las Provincias. En la estricta justicia del planteo, se
trata también de evitar discriminaciones políticas del gobierno
nacional en la remisión de fondos nacionales no automáticos, que
bajo esta administración, por primera vez en nuestra historia, han
superado a la coparticipación nacional en los últimos años.
Así lo prueban informes de la
Auditoría General de la Nación, que ha relevado la cuantía de las
"Transferencias Discrecionales" de recursos nacionales.
Cabe destacar también
el abuso de los Decretos de Necesidad y Urgencia como mecanismo
para modificar partidas del Presupuesto Nacional. La mayoría de las
modificaciones presupuestarias se realizan siempre mediante este
Acto Administrativo, que permite ejercer facultades legislativas
excepcionales.
A través de la Ley 26.122 se
reglamentaron los DNU, regulando la intervención del Congreso Nacional
y estableciéndose el funcionamiento de una Comisión Bicameral
Permanente con competencia para emitir dictamen respecto a los decretos
de necesidad y urgencia; los emitidos por delegación legislativa; y los de
promulgación parcial de las leyes.
Al respecto, es de
señalar que de acuerdo a lo establecido en la ley reglamentaria, el
procedimiento para rechazar un DNU requiere que ambas Cámaras
del Congreso se pronuncien en contra del mismo, al contrario del
procedimiento ordinario que requieren las demás normas con rango
de ley.
Por ello, con estos
dispositivos se profundiza el unitarismo fiscal y una política
indiscriminada del gasto público, que se ha convertido en una
herramienta de sumisión de los gobiernos de Provincia y Municipios
a los designios del poder central.
La disminución de la
coparticipación federal automática y la falta de transparencia y reglas claras
en las distribuciones adicionales de fondos, permite que se transfieran
cuantiosos recursos mediante decretos y facultades delegadas, para
disponer de excedentes de la recaudación, sin constar en el Presupuesto
Nacional y sin control parlamentario.
Sabemos que este proyecto de
ley se inscribe en un sombrío contexto institucional, en que se ha reabierto
con crudeza la discusión sobre la coparticipación federal de impuestos y se
agrava el deterioro del federalismo fiscal en nuestro país.
Hasta que se discuta
una nueva ley de coparticipación de fondos federales, se trata de
obtener la distribución de los excedentes presupuestarios que, año a
año, incorpora el Poder Ejecutivo al Tesoro Nacional, como
excedentes de recaudación de cada ejercicio.
Aspiramos con ello a abrir
camino a nuevas metodologías en la distribución de la renta nacional, que
nos permita alcanzar un horizonte de mayor equidad distributiva regional y
equiparar la prestación de bienes públicos a lo largo del país, donde campea
un complejo y arbitrario esquema que da lugar a importantes distorsiones y
disparidades.
Lo hacemos con la profunda
convicción que nos obliga a salir al rescate del federalismo, como un
compromiso ineludible de la alternancia democrática.
Por todo lo expuesto,
solicito el apoyo de mis pares para dar aprobación al presente
proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| MALDONADO, VICTOR HUGO | CHACO | UCR |
| TUNESSI, JUAN PEDRO | BUENOS AIRES | UCR |
| BAZZE, MIGUEL ANGEL | BUENOS AIRES | UCR |
| ALFONSIN, RICARDO LUIS | BUENOS AIRES | UCR |
| ROGEL, FABIAN DULIO | ENTRE RIOS | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0985-D-15 |