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PROYECTO DE TP


Expediente 1322-D-2009
Sumario: REGIMEN PARA LA REDUCCION DE LOS DAÑOS SOBRE REDES DE TELECOMUNICACIONES. PROTECCION DEL TENDIDO DE REDES; MODIFICACION DE LA LEY 13064: INCORPORACION DEL ARTICULO 12 BIS.
Fecha: 30/03/2009
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 20
Proyecto
El Senado y Cámara de Diputados...


Régimen de Reducción de Daños sobre
Redes de Telecomunicaciones
Artículo 1.- Objeto. El objeto de la presente Ley es el de garantizar la protección del tendido de redes afectadas a la prestación de los servicios de telecomunicaciones, mediante la prevención de daños provocados por terceros durante la ejecución de obras públicas.
Artículo 2.- Cartografía Actualizada. Las empresas licenciatarias de Telecomunicaciones que posean redes físicas propias, deberán llevar un registro cartográfico actualizado de sus tendidos de fibra óptica, la ubicación de las antenas de telefonía celular, y todo otro tendido aéreo o subterráneo afectado al o los servicios, según corresponda.
Los sondeos o mediciones que se requieran para garantizar la precisión cartográfica de los tendidos subterráneos implicados en el área de obra, correrán por cuenta de dichas empresas.
Podrán solicitar los mapas, la Dirección Nacional de Vialidad, los órganos encargados de la planificación territorial o urbanística provinciales y municipales, y los responsables de extender autorizaciones para la realización de una obra pública o privada a ejecutarse en el área de su tendido.
La solicitud de los mapas deberá ser motivada, localizada y proporcionada al área necesariamente afectada por la obra.
Artículo 3.- Señalización. Los tendidos afectados a los servicios de telecomunicaciones deberán tener un sistema de señalización distintivo y exclusivo, cuyas especificaciones serán establecidas en la reglamentación de la presente.
Artículo 4.- Remoción. Cuando resultare necesario el traslado, remoción o modificación de instalaciones de las redes de telecomunicaciones regirá lo establecido en los artículos 43, 44 y 45 de la ley de Telecomunicaciones Nº 19.798 o la que en el futuro la modifique o reemplace.
Tales remociones deberán ser consignadas en la cartografía a que se refiere el artículo 2º.
Artículo 5.- Obras Públicas. Incorporase el artículo 12 bis a la Ley 13064 de Obras Públicas, el cual quedará redactado de la siguiente manera:
"La autoridad licitante debe disponer, y poner a disposición de la empresa licitataria, la cartografía actualizada de las redes afectadas a la prestación de todos los servicios públicos y las redes de comunicaciones electrónicas, que se encuentren en el lugar y las inmediaciones donde la obra se ejecutará con la finalidad exclusiva de prevenir cualquier tipo de daño sobre los mismos".
Artículo 6.- Comité técnico. En toda obra pública deberá conformarse un "Comité de prevención de daños" como instancia consultiva previa a la ejecución de la obra.
En dicha instancia, los planos y cartografías de las empresas de telecomunicaciones y de las redes afectadas a la prestación de todos los servicios públicos, el registro de catastro, el pliego de licitación y el proyecto de obra, serán puestos a disposición de todos los integrantes del Comité.
Inciso 6.1 Funciones. Las funciones del Comité serán las siguientes, sin perjuicio de las que se le asignen en la reglamentación de la presente:
I. Establecer un diálogo técnico entre las partes involucradas para prevenir los daños y proponer los mecanismos para hacer más eficiente el uso de los recursos humanos, materiales y temporales que ello requiera.
II. Evaluar las opciones más eficientes para el manejo, remoción, o cualquier modificación sobre los tendidos de redes.
III. Determinar si las empresas de telecomunicaciones u otros servicios públicos involucrados, deberán poner personal técnico especializado a disposición de la obra en su instancia de ejecución. El comité propondrá, bajo propuesta fundada, de común acuerdo, el número del personal necesario y las tareas asignadas al mismo, las cuales se limitarán a la prevención de daños sobre las redes de la empresa. El costo y los gastos que origine el personal puesto a disposición estarán a cargo exclusivo de la empresa de que se trate.
Inciso 6.2 Representantes. Formarán parte del Comité:
I. al menos un representante de la autoridad licitante,
II. al menos un representante de la empresa contratista adjudicataria de la licitación y
III. al menos un representante de las licenciatarias de telecomunicaciones cuyas redes se hallen involucradas en la obra licitada de que se trate.
IV. En caso de requerirlo, por motivo que deberá justificarlo, la autoridad licitante podrá convocar a representantes de los demás servicios públicos involucrados como así también funcionarios públicos de Vialidad Nacional o provincial.
V. Cada representante debe poseer las cualidades técnicas necesarias y la potestad de tomar decisiones sobre su propia materia en representación de la entidad que lo ha delegado para tal función; se priorizará la presencia de personal técnico matriculado.
Inciso 6.3 Arbitrajes. La opinión del Comité es no vinculante. En caso de controversia o falta de acuerdo entre las partes, es la autoridad licitante quien dictaminará al respecto.
Inciso 6.4 Sanciones. Serán pasibles del pago de una multa, de acuerdo a los montos y modalidades establecidos en la reglamentación de la presente, las empresas licitatarias, concesionarias y empresas de servicios públicos que no respondan a la convocatoria del comité creado por artículo 6 de la presente, o que no pusiese a disposición de la obra al personal técnico según lo dispuesto en el artículo 6.1.III del presente.
Asimismo, en el caso de que el funcionario responsable omitiere el cumplimiento de la convocatoria al Comité establecido por Artículo 6 de la presente, serán de aplicación los Artículos 248º o 249º del Código Penal según corresponda.
Artículo 7.- Daños. Sanciones. En el caso de producirse daños sobre los tendidos de telecomunicaciones durante la ejecución de obras, que provoquen interrupción de uno o varios servicios, serán de aplicación de los Artículos 192º, 194º y 197º del Código Penal, el que tuviere la pena mayor.
Las sanciones recaerán sobre las personas físicas para el caso de particulares autorizados, o para las personas jurídicas involucradas, sus socios, representantes legales, órganos de dirección y fiscalización, sus apoderados generales, administradores de hecho y quienes se beneficien con la explotación de la actividad. Tales sanciones deben resultar proporcionadas en relación con el concreto interés público lesionado.
En el caso de que el daño se produzca por un error o falta de actualización en la cartografía a que se refiere el artículo 3º, o no haya estado señalizada de acuerdo al artículo 4º, la sanción y el gasto de reconstitución recaerán sobre la licenciataria de telecomunicaciones cuya red haya sufrido el daño. El mismo será considerado falta gravísima en los términos de los decretos Nº 62/90, Nº 764/00 y sus modificatorias y toda la normativa aplicable a los servicios de telecomunicaciones.
En todos los casos, quien resulte sancionado deberá afrontar el gasto que origine la reconstitución o reparación de las redes, así como los resarcimientos a los usuarios por el monto que determine la autoridad de aplicación del o los servicios interrumpidos.
Artículo 8.- Invitase a las Provincias y al G.C.A.B.A a adherir al presente Régimen.
Artículo 9.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS

Proyecto
Señor presidente:


El presente proyecto de ley tiene por objeto garantizar el Derecho a la Comunicación de los usuarios de telecomunicaciones, mediante la protección de las redes afectadas a tales servicios.
Uno de los mayores problemas que existen hoy en día respecto de los tendidos de fibra óptica pertenecientes a las empresas de telecomunicaciones, son los cortes que se provocan sobre los mismos, ocasionando la degradación o la suspensión de los diferentes servicios, desde la "caída" de la telefonía celular y el acceso a Internet por Banda Ancha, pasando por la lentitud, la intermitencia durante horas, hasta la desconexión completa y permanente de localidades, ciudades o provincias enteras, llegando a dejarlas incomunicadas.
En la mayoría de los casos, los cortes son accidentales, por error, desconocimiento, negligencia o desidia durante la ejecución de obras realizadas sobre el suelo, en rutas o caminos. La cadena de responsabilidades va desde el organismo estatal licitante de una obra pública, pasando por los propietarios de una obra privada, hasta los propios operarios de la maquinaria.
El régimen que presentamos procura sólo una reducción de daños, ya que es imposible prever todos los factores que pueden afectar a una instalación física de miles de kilómetros en todas las topografías y condiciones climáticas; aún así sabemos que hay factores que sí son previsibles, y como tales, evitables.
Sin ser exhaustivos en la exposición, citamos algunos casos para dimensionar el problema en su magnitud y regularidad. Dada la estructura de doble monopolio que existe en las zonas norte y sur del país, exponemos el mismo conflicto en ambas redes.
Para el norte del país, el panorama nos lo brinda el registro periodístico de algunos casos testigo entre 2006 y 2008:
30/10/2008 "JUJUY COLGADA DE UN HILO": "Serios inconvenientes e innumerables quejas de los usuarios generó una prolongada interrupción del servicio de telefonía celular prestado por Personal y de Internet banda ancha de Arnet en la provincia de Jujuy. Informes extraoficiales señalaban que la falla se produjo POR EL CORTE DE UNA FIBRA ÓPTICA"
15/11/2007 "EL NOROESTE ARGENTINO SIN INTERNET NI TELEFONÍA CELULAR": AYER, Y POR CUARTA VEZ EN EL AÑO, un masivo corte dejó sin Internet a los usuarios de banda ancha de ciudades de Tucumán y Salta [...] Desde Telecom, indicaron que se trató de un corte sobre un tendido de fibra óptica. "UNA PALA RETROEXCAVADORA ESTABA REMOVIENDO TIERRA EN UN BASURAL DE LA ZONA E, INVOLUNTARIAMENTE, CORTÓ LA FIBRA QUE LLEVA DATOS ADSL A TUCUMÁN"
29/07/2007 "SERVICIO DEFICIENTE": "Ayer, miles de usuarios y clientes de las empresas de telefonía -fija y móvil-, y de los bancos no pudieron comunicarse ni realizar ningún tipo de operación en los cajeros automáticos por más de diez horas. Apenas surgió el problema, la primera versión hablaba sobre un CORTE EN LA FIBRA ÓPTICA PRODUCIDO POR UNA RETROEXCAVADORA que operaría en una obra de ampliación cerca del acceso Norte de la ciudad de San Miguel de Tucumán"
15/03/2007 "SE CAYÓ INTERNET POR MÁS DE SEIS HORAS": Telecom afirmó que hubo UN CORTE EN LA FIBRA ÓPTICA QUE UNE CÓRDOBA CON EL NOA.
18/10/2006. UN MASIVO CORTE DE INTERNET AFECTÓ A TRES PROVINCIAS DURANTE MÁS DE TRES HORAS: "Usuarios de Tucumán, Catamarca y Santiago quedaron sin conexión entre las 11.10 y las 15.20. Telecom informó que una empresa CONTRATISTA DE CTI CORTÓ UNA FIBRA ÓPTICA EN EL LÍMITE ENTRE SANTIAGO Y CÓRDOBA. El incidente afectó a clientes de ADSL (banda ancha) y ES EL SEGUNDO QUE SE REGISTRA EN UN MES." (1)
Para la zona sur del país, nos remitimos no a la prensa, sino a dos expedientes que obran en la Comisión Nacional de Comunicaciones, que compilan los cortes ocurridos durante los años 2007 y 2008. Esta actuación del organismo de control responde a la constante presentación de denuncias por parte de los usuarios afectados y la dimensión pública que los hechos han adquirido.
El expediente EXPCNC N° 3689/2007 compila las faltas de servicio entre julio de 2007 y febrero de 2008, atribuidas en su totalidad a cortes sobre la fibra óptica de la empresa Telefónica de Argentina. (2) En tanto, el segundo expediente EXPCNC Nº 8706/2008, consigna un total de 16 cortes en el período de sólo 6 meses, entre abril y septiembre de 2008. De esos 16 casos, 9 son debidos a los cortes accidentales de fibra. (3)
El primer expediente finalizó en una sanción con el grado de falta gravísima a la empresa Telefónica de Argentina, que fue multada en un total de 2 millones de unidades de tasación. El segundo expediente aún no consta de resolución, pero tiene proyecto de sanción en idénticos términos.
Al margen de las faltas imputadas a la empresa, la resolución es clara en cuanto a 3 puntos que queremos señalar en este proyecto: la obligación de continuidad, regularidad y calidad del servicio; la noción de que el dolo es irrelevante en tanto los cortes son hechos gravísimos en sí mismos, sin importar cómo se produzcan; y la incomunicación en la que estos hechos someten a los usuarios:
"Que en tal sentido, el art. 10.1.2 del Anexo I del decreto Nº 62/90 establece que las licenciatarias están obligadas a la continuidad, regularidad, igualdad y generalidad en la prestación de los servicios públicos a su cargo.(...)
Que en primer término, el punto 13.10.3.1 Inc. b del Anexo I del Decreto 62/90 establece que las infracciones que pudieran cometer las empresas tendrán carácter formal y se configuran con prescindencia del dolo o culpa de las sociedades licenciatarias.(...)
Que, por último, debe hacerse especial énfasis en que los cortes totales y parciales que se han enumerado en este acto han afectado a un gran número de clientes y, lo que agrava aún más la situación, han involucrado a más de un servicio (telefonía básica, celular, Internet, transmisión de datos) dejando a localidades realmente aisladas durante el período en que se prolongó el inconveniente."
Expediente CNC Nº 3689/2007. Resolución CNC Nº 4445, 23 de septiembre de 2008.
La sanción - y el daño que la ocasionó- debería resultar evitable, si se tuviese en cuenta un régimen previo como el que presentamos, que revierta el vacío legal sobre la normativa aplicable y la falta de coordinación entre los distintos actores implicados: las empresas de servicios, las contratistas y sub-contratistas, vialidad nacional o provinciales o los organismos de planificación territorial o urbanística de las distintas jurisdicciones.
En primer lugar, es preciso garantizar la existencia de mapas de los tendidos de las empresas de telecomunicaciones, permanentemente actualizados. La exactitud de las locaciones de las instalaciones es vital para su protección y con las nuevas técnicas georreferenciales, la cuestión del mapeo y de los sondeos necesarios sobre sus redes, se reduciría, hoy en día, a una inversión preventiva por parte de las licenciatarias. Los márgenes de precisión en la cartografía, sea por errores en el diseño de la cartografía, o por causas ambientales que han modificado la disposición original de los tendidos, obliga la empresa poseedora de los mismos, a tomar las medidas pertinentes a fin de informar los datos certeros y exactos de las locaciones. La precisión de estos datos es potestad y responsabilidad de la empresa, y el beneficio de la prevención de los cortes redundará en mejores servicios y menos gastos en resarcimientos, multas y reparaciones por ello. Consideramos que los costos de los sondeos u otras técnicas que fuesen necesarios, constituye parte del compromiso que les corresponde en esta problemática.
Estos mapas actualizados y precisos, deben estar a disposición de las autoridades, de los organismos gubernamentales de todas las instancias nacional, provinciales y municipales, encargados de planificar obra y extender los permisos. En efecto, los encargados de ejecución de toda obra que implique modificación del suelo, podrán solicitar tal cartografía a las empresas de servicios de telecomunicaciones en la medida en que sean necesarios para la prevención de daños. Actualmente, las obras se habilitan sin tener conocimiento de los tendidos subyacentes a las cortezas superiores del área donde se ejecutarán, nuestro proyecto pretende revertir ello también. Es responsabilidad del Estado, a través de todos sus entes y agencias, exigir que los tendidos de telecomunicaciones sean respetados al mismo nivel que los de otros servicios públicos.
Una vez que este recaudo sea llevado a cabo, y ante la necesidad de coordinar remociones y traslados, se indica el sistema de responsabilidades, tal como lo prevé la Ley Nacional de Telecomunicaciones Nº 19798, que determina de modo claro sobre quién recaen los costos que implicaren la remoción o reparación del tramo de tendido afectado: deberán afrontarlos el interesado en la ejecución de la obra, sea el estado o el particular que lo requiera.
La Ley 13064 determina el marco regulatorio general para la licitación de obra pública, sobre ella es entonces vital incluir esta obligación a nivel nacional de estatal de disponer y poner a disposición los mapas de telecomunicaciones, así como todos los tendidos de servicios públicos.
El "Comité técnico para la prevención de daños" que proponemos, es una instancia fundamental de diálogo especializado previo a la ejecución de toda obra pública. Este diálogo tiene por objeto efectivizar la coordinación necesaria entre las partes involucradas, para disponer de los recursos de todos los actores de la manera más eficiente y segura. La función del Comité es la de determinar, por ejemplo, cuáles son los criterios mínimos de seguridad que requiere cada terreno, cuáles son los márgenes de precisión de la cartografía necesarios, cuál es la manera más eficiente y menos costosa de remoción de redes en caso de que sea necesaria, etc.
Aún así, es ineludible el hecho de que en la etapa de ejecución, haya factores que no pueden ser previstos en el diálogo de los responsables, circunstancia que precisa de la presencia física de profesionales trabajando sobre el "campo". El comité deberá entonces analizar cuándo y en qué condiciones, cada empresa o parte involucrada debe poner recursos y personal a disposición de la obra. Esto no puede ser arbitrario por parte de la autoridad, ni quedar a juicio y voluntad de cada empresa, sino que será este grupo idóneo y competente, el que intervenga mediante consenso, responsable y criteriosamente, en esa decisión.
Reiteramos que la sanción no es el objetivo central de este proyecto, pero el costado punitorio resulta insoslayable para generar la cultura de protección de redes de telecomunicaciones que necesitamos. En lo que respecta al Comité creado por la Ley, se prevé la sanción tanto a las empresas que no respondan a la convocatoria o no pongan sus recursos a disposición cuando le sean solicitados, como a los funcionarios responsables de convocarlos. El código penal, en sus artículos 248 y 249 señala las penas de multa e inhabilitación de las que serán pasibles si no cumplen con la responsabilidad que les compete en este régimen de Protección.
En caso de que todas instancias de prevención anteriores no fuesen suficientes, o que el daño sea negligente o intencional, sencillamente retomamos el Código Penal, que sanciona los hechos que atentan contra las redes de comunicaciones (Título VII, Delitos contra la Seguridad Pública, Capítulo II, Delitos contra la seguridad de los medios de transporte y de comunicación). Los artículos 192, 194 y 197 (actualizado por la ley de Delitos Informáticos, que nos permite incluir las comunicaciones digitales dentro del Tipo Penal) sancionan la interrupción y el entorpecimiento de las comunicaciones. Forzando el ejemplo, el obrero de construcción que corta una fibra al hacer un pozo y deja sin teléfono a un barrio entero, también debe ser pasible de estar penado, porque tal actividad, culposa o negligente, lesiona derechos, entorpece el funcionamiento de la sociedad, y puede costar vidas. La sanción, asimismo, debe tener en cuenta la reparación del daño, la restitución del servicio y el resarcimiento de los usuarios de los servicios interrumpidos.
Lamentablemente, existe una especie de "jerarquización" en el cuidado de las redes: ninguna empresa que efectúa perforaciones o cualquier otro tipo de modificaciones sobre el suelo, corta caños troncales de agua, ni de transporte de gas, ni hay topadoras que desestimen las torres de alta tensión. Y si esto ocurriese, sería un acontecimiento de escandalosa trascendencia. Necesitamos repensar esa jerarquía: hoy en día, nuestra vida cotidiana depende de manera creciente de las redes de telecomunicaciones: desde la más simple comunicación telefónica, pasando por el correo electrónico, hasta las redes sociales digitales. Debemos pensar en el sistema bancario, cuya operatividad y seguridad están montadas sobre redes de comunicaciones electrónicas, pensar, por ejemplo, que todas nuestras operaciones con tarjetas de débito y crédito dependen de su funcionamiento. Debemos contemplar las gestiones realizadas a través del gobierno electrónico, los trámites on-line que se realizan en AFIP y ANSES, por mencionar los entes estatales más avanzados en este aspecto. Y por lejano que parezca a la empresa que corta un tendido por descuido, si el sistema de salud no puede contar con comunicaciones en una emergencia, hay riesgo de vida inmediato implicado.
También debemos hacer hincapié en las redes como medios de comunicaciones. Esto incluye el basto contenido informativo, educativo y recreativo al que se puede acceder mediante Internet, a los medios de comunicación masiva en formato digital, cuya relevancia aumenta con el creciente el número de ciudadanos que accede a la información a través de este tipo de soporte. Esto encuadra específicamente a las redes digitales dentro del Artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, según el cual: "No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones". Este inciso, postula la universalidad de medios, por lo tanto, la falta de implementación de medidas de seguridad de las redes transportadoras de contenidos de informaciones y opiniones, constituye hoy en día una violación a la libertad de expresión y al derecho a la comunicación.
La necesidad de reaseguro y redundancia de los medios que impidan dejar incomunicada a cualquier población, ya ha sido establecida como obligatoria en el decreto N° 62/90, de privatización de ENTEL:
"Es obligatorio no desconectar a ninguna población del servicio nacional vía satélite. Si existieran medios alternativos de telecomunicaciones eficientes, el uso de éstos deberán ser previamente autorizados por la Autoridad Regulatoria la información que les sea requerida por esta, en los que fijen en cada oportunidad. (Art. 10.1.5.)
"Para el cumplimiento de lo establecido en el punto 10.1.5. se deberá tener especialmente en cuenta los servicios en áreas de frontera. (Art. 17.5.)
"Las Sociedades Licenciatarias y la SPSI deberán asegurar el concepto de redundancia de las redes de comunicaciones, debiendo contemplarse enlaces alternativos que aseguren el tráfico para casos de conflicto o catástrofe." (Art. 17.6.)
Ese reaseguro satelital sigue existiendo, pero el problema es que tal como describimos, hoy pasan por esa red una cantidad de datos y servicios, que tienen un peso imposible de ser soportado por ese sistema de emergencia. Esto estaba pensado para las comunicaciones de "viva voz", no para el peso actual de la información que se transporta por las redes de Fibra Óptica. La innovación tecnológica nos exige innovación normativa, pues esta precaución del año 1990 ha quedado caduca en cuanto a sus medios y exigencias. Es necesario que las empresas brinden seguridad, continuidad y regularidad sobre todos los servicios que prestan, a título oneroso. Esto quiere decir que además del derecho de las comunicaciones, de no poder reasegurar los servicios que venden, están violando el derecho de los consumidores y usuarios que contratan servicios que luego no reciben, o reciben de manera precaria y deficiente.
Y por parte del Estado, es necesario que controle, garantice y proteja en todos sus niveles, la red de telecomunicaciones, pues en ella está implicado un servicio público, el cual es su responsabilidad. El hecho de que esté concesionado a modo de privatización, o de licenciamiento, no lo exime de su responsabilidad de garantizar el servicio público y los derechos implicados en el mismo.
Consideramos que el presente proyecto de ley es un primer paso para lograr la protección de esos derechos, pues el elemento normativo debe ser la base para que todos los actores encuadren su actividad en un régimen de prevención de daños, protección de las redes de telecomunicaciones y sus derechos asociados.
Por lo expuesto, solicito a mis pares que me acompañen en el presente proyecto de ley
Proyecto
Firmantes
Firmante Distrito Bloque
BELOUS, NELIDA TIERRA DEL FUEGO SOLIDARIDAD E IGUALDAD (SI) - ARI (T.D.F.)
ALCUAZ, HORACIO ALBERTO BUENOS AIRES COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT
GORBACZ, LEONARDO ARIEL TIERRA DEL FUEGO SOLIDARIDAD E IGUALDAD (SI) - ARI (T.D.F.)
BISUTTI, DELIA BEATRIZ CIUDAD de BUENOS AIRES SOLIDARIDAD E IGUALDAD (SI) - ARI (T.D.F.)
FEIN, MONICA HAYDE SANTA FE PARTIDO SOCIALISTA
Giro a comisiones en Diputados
Comisión
COMUNICACIONES E INFORMATICA (Primera Competencia)
LEGISLACION PENAL
Trámite
Cámara Movimiento Fecha Resultado
Diputados REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 0511-D-11