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PROYECTO DE TP
Expediente 1258-D-2014
Sumario: COMISION BICAMERAL PERMANENTE DE CONTROL DE LAS FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PODER EJECUTIVO NACIONAL (LEY 26122): MODIFICACIONES.
Fecha: 25/03/2014
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 14
El Senado y Cámara de Diputados...
MODIFICACIÓN DE LA LEY N° 26.122
Artículo 1°) Sustitúyanse los textos de
los artículos 3, 5, 6, 10, 18, 19, 22, 24 de la ley 26.122 por los siguientes:
Integración
Artículo 3: La Comisión Bicameral
Permanente está integrada por (9) diputados y (9) senadores, los que serán
designados por sus respectivas cámaras a propuesta de los bloques parlamentarios
respetando la proporción de las representaciones políticas. En ningún caso un
bloque o partido político podrán tener más de (3) tres representantes por cada
Cámara.
Autoridades
Artículo 5: La Comisión Bicameral
Permanente elige anualmente un presidente, un vicepresidente y un secretario.
Los dos primeros cargos deberán recaer sobre legisladores de distinta Cámara y
bancada. La presidencia es alternativa y corresponde un año a cada Cámara.
El presidente de la comisión será
designado a propuesta del bloque político de oposición con mayor número de
legisladores en la Cámara a la que corresponda la presidencia durante ese
período.
Funcionamiento
Artículo 6: La Comisión Bicameral
Permanente cumple funciones aun durante el receso del Congreso de la Nación.
Sus sesiones son de carácter público.
Dictamen de la Comisión Bicameral
Permanente
Artículo 10: La Comisión Bicameral
Permanente debe expedirse acerca de la validez o invalidez del decreto,
dictaminando su aprobación, su rechazo o su nulidad, según corresponda. Luego
deberá elevar el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso
tratamiento.
El dictamen debe pronunciarse
expresamente sobre la adecuación del decreto a los requisitos formales y
sustanciales establecidos constitucionalmente para su dictado. En particular, debe
detallar los siguientes puntos:
La existencia de circunstancias
excepcionales que impidieron al Poder Ejecutivo seguir el trámite ordinario previsto
en la Constitución Nacional para la formación y sanción de las leyes.
Las razones de necesidad y urgencia
que justificaron el dictado del decreto.
La inexistencia, en su articulado, de
normas que regulen algunas de las materias expresamente vedadas por la
Constitución Nacional en el artículo 99 inc. 3°.
El cumplimiento de la suscripción del
decreto en acuerdo general de ministros con el refrendo por parte de éstos
últimos, conjuntamente con el del Jefe de Gabinete.
La razonabilidad del decreto y la
proporcionalidad entre el medio utilizado y el fin buscado. Es decir, deberá
detallarse con precisión las razones que justificaron el dictado del decreto y las
circunstancias que impidieron seguir el trámite ordinario de formación y sanción de
las leyes.
Para emitir dictamen, la Comisión
Bicameral Permanente puede consultar a las comisiones permanentes competentes
en función de la materia.
Trámite
Artículo 18: El Jefe de Gabinete
deberá someter los decretos de necesidad y urgencia y de promulgación parcial a
la consideración de la Comisión Bicameral Permanente, concurriendo
personalmente ante ella, dentro de los (10) diez días contados desde su dictado.
Vencido dicho plazo sin que el Jefe de
Gabinete cumpla con tal exigencia, la Comisión Bicameral Permanente se abocará
de oficio a su tratamiento.
El Jefe de Gabinete, en el caso que
hubiera incumplido con dicha función, será pasible de una moción de censura en
los términos del artículo 101 de la Constitución Nacional
Cuando el Congreso esté en receso, el
dictado de un decreto de necesidad y urgencia importará la convocatoria
automática a sesiones extraordinarias para su inmediato tratamiento por parte de
ambas cámaras del Congreso. A tal fin, las autoridades de cada una de ellas
deberán convocarlas a los plenarios respectivos, incorporándolo al orden del día,
dentro de las 48 horas de recibido el dictamen de la Comisión Bicameral
Permanente, o de operado el vencimiento del plazo previsto en el artículo 19.
Despacho de la Comisión Bicameral
Permanente
Artículo 19: La Comisión Bicameral
Permanente tiene un plazo de diez días hábiles contados desde la presentación
efectuada por el Jefe de Gabinete, o desde el vencimiento del plazo dispuesto para
su remisión, para expedirse acerca del decreto sometido a su consideración y
elevar el dictamen al plenario de cada una de las Cámaras. El dictamen de la
Comisión debe cumplir con los contenidos mínimos establecidos, según el decreto
de que se trate, en los Capítulos I, II, III del presente Título.
Pronunciamiento
Artículo 22: Las Cámaras se
pronuncian mediante sendas resoluciones. La aprobación de los decretos deberá
ser expreso conforme lo establecido en el artículo 82 de la Constitución
Nacional.
Cada Cámara comunicará a la otra su
pronunciamiento de forma inmediata.
Rechazo
Artículo 24: Para mantener su
vigencia, los decretos de necesidad y urgencia y los de promulgación parcial de
leyes deberán ser aprobados expresamente por la mayoría absoluta de los
miembros de cada cámara del Congreso. Perderán su vigencia aquellos decretos
que sean rechazados por una de las Cámaras o que no sean aprobados en forma
expresa por ambas Cámaras dentro de los treinta (30) días corridos contados
desde la fecha de su dictado.
Rechazado un decreto de necesidad y
urgencia o un decreto delegado por el Congreso, el Poder Ejecutivo no podrá dictar
otro sustancialmente análogo mientras no se modifiquen las circunstancias que
tuvo en cuenta el Congreso para decidir el rechazo.
En caso de los decretos delegados,
solamente el rechazo expreso por ambas cámaras del Congreso implicará su
derogación, quedando a salvo los derechos adquiridos por particulares durante su
vigencia, conforme lo establecido por el artículo 76 de la Constitución Nacional.
El rechazo del decreto de
promulgación parcial por mayoría simple de cualquiera de las cámaras o el
vencimiento del plazo establecido en el primer párrafo de este artículo, importará
dejar sin efecto la ley parcialmente promulgada.
Artículo 2°) Incorpórese como artículo
10 bis de la ley 26.122 el siguiente texto:
Nulidad
Artículo 10 bis: Será nulo de nulidad
absoluta e insanable el decreto de necesidad y urgencia que:
Regule materia penal, tributaria,
electoral o de partidos políticos.
Se dicte no habiendo necesidad y
urgencia.
Se dicte en violación a los requisitos
formales del artículo 99 inc. 3°.
Artículo 3°) De forma.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Consideraciones previas
El presente proyecto tiene como
antecedente -y como base- la media sanción de esta Cámara del día 21 de abril
de 2010. En aquella oportunidad, diferentes bloques políticos lograron consensuar
una reforma integral de la ley 26.122.
En la actualidad es necesario -y, sin
dudas, posible- que dicho consenso al que se arribó por entonces sea
nuevamente alcanzado. El acuerdo logrado en aquella oportunidad debe ser la
base para recuperar el equilibrio entre los distintos poderes del estado que fue
gravemente afectado con la sanción de la ley 26.122 puesto que acrecentó las
facultades legislativas del Poder Ejecutivo.
Objeto
El proyecto de ley -cuya aprobación
propiciamos- tiene por objeto modificar la ley N° 26.122 -que reglamentó los
decretos de necesidad y urgencia, los decretos delegados y los decretos de
promulgación parcial de leyes- puesto que, a nuestro entender, reviste de
grandes deficiencias que contradicen la manda constitucional en esta materia. Las
reformas que proponemos tienen por finalidad acentuar el control parlamentario
de dichos decretos para, de este modo, garantizar que aquellos sean dictados
respetando los preceptos constitucionales.
La constitución reformada en el año
1994 pretendió atenuar el presidencialismo reinante en aquellos tiempos. Sin
embargo, dicho objetivo no se cumplió puesto que se crearon institutos que le
concedieron facultades legislativas al Poder Ejecutivo, acrecentando el poder de
este último. Ello ocurrió, por ejemplo, con la incorporación a la Constitución
Nacional de los decretos de necesidad y urgencia que, hasta ese entonces, no se
encontraban regulados, aunque contaban con el aval de la jurisprudencia.
Sin embargo, la Constitución Nacional
estableció que dichos institutos debían reglamentarse con la finalidad de que el
Congreso Nacional pueda efectuar un exhausto control. Para ello, previó la
creación de una Comisión Bicameral Permanente de control de las facultades
delegadas al Poder Ejecutivo Nacional.
En el año 2006, finalmente el
Congreso Nacional reglamentó los decretos de necesidad y urgencia, los decretos
delegados y los decretos de promulgación parcial de leyes a través de la sanción
de la ley 26.122.
Sin embargo, como anteriormente lo
expresamos, dicha ley reviste de grandes defectos razón por la cual, a través del
presente proyecto de ley, venimos a proponer su modificación.
Defectos de la ley 26.122
A los efectos de regular el control
parlamentario de los decretos que reglamenta, la ley N° 26.122 estableció el
siguiente procedimiento: Una vez que el Poder Ejecutivo dicta un decreto de
necesidad y urgencia o de promulgación parcial, el Jefe de Gabinete debe, dentro
de los diez días, enviar el decreto a la Comisión Bicameral, quien deberá tratarlo
dentro de los diez días de recibido. Si el Jefe de Gabinete no envía el decreto a la
Comisión, ésta última deberá avocarse a tratarlo de oficio. Asimismo, en el caso
que la Comisión, vencido el plazo de diez días, no haya dictaminado, las cámaras
se avocarán al expreso e inmediato tratamiento del decreto.
Por otra parte, previó que los
decretos de necesidad y urgencia, para dejar de producir efectos, deberían ser
rechazados por ambas cámaras del Congreso.
De lo anteriormente expuesto se
desprende que la ley 26.122 posee dos grandes defectos: En primer lugar,
establece que en el caso que una de las cámaras apruebe el decreto, este último
ya no podrá ser rechazado. De este modo, somete a los decretos dictados por el
poder ejecutivo en ejercicio de facultades delegadas a un tratamiento distinto del
previsto para la sanción de las leyes. En efecto, para sancionar una ley se requiere
la aprobación de ambas cámaras mientras que para ratificar un decreto alcanza
con que una de ellas lo apruebe. Lo razonable sería que el decreto deba ser
ratificado por ambas cámaras para que, de este modo, se asemeje su tratamiento
al previsto para la sanción de las leyes. En segundo lugar, no establece ninguna
solución para el caso que el Congreso no trate el decreto dictado por el Poder
Ejecutivo. En consecuencia, como el decreto desde su dictado tiene la misma
eficacia que una ley, aquel seguirá surtiendo efectos sin haber sido sometido al
control parlamentario. En este caso, lo razonable sería fijar un plazo de validez del
decreto.
En este sentido Bidart Campos
sostiene lo siguiente: "Cuando el decreto llega al Congreso es absolutamente
imposible que el silencio de sus Cámaras signifique aprobación, y por ende el
mantenimiento de su vigencia. La ley reglamentaria a dictarse no puede establecer
para este caso específico una aprobación tácita, porque de hacerlo violaría
ostensiblemente el artículo 82 de la Constitución. Como lo vedado es la aprobación
tácita, estamos seguros de que el rechazo tácito se ha de considerar implícito y
válido, de manera que si el decreto de necesidad y urgencia no recibe sanción
expresa debe reputarse como rechazado."
Las irregularidades que contiene la
actual ley facultan a que el Poder Ejecutivo se arrogue funciones que no le
corresponden, razón por la cual resulta necesario modificarla para cumplir con el
mandato constitucional de respetar irrestrictamente la división de poderes.
Algunas consideraciones sobre los
decretos de necesidad y urgencia
Los decretos de necesidad y
urgencia se encuentran comprendidos dentro de las "actividades legislativas" de la
función ejecutiva, cuya titularidad corresponde al Poder Ejecutivo. En
consecuencia, su dictado debe ser de extrema excepcionalidad puesto que implica
ejercer una "actividad" que no le corresponde principalmente a él.
En palabras de Bidart Campos, "los
reglamentos de necesidad y urgencia son los que se dictan sobre materias de la
competencia legislativa, cuando una urgencia súbita exige emitir las normas que el
congreso no ha dictado, o suplirlo lisa y llanamente. La necesidad y la urgencia son
las razones justificantes para consentir que se margine la división de poderes, y
que el ejecutivo ejerza una función del congreso"
Es por ello que el Poder Ejecutivo sólo
podrá dictar decretos de necesidad y urgencia siempre y cuando se cumplan los
dos parámetros que traza el artículo 99 inc. 3°:
Circunstancias excepcionales que
hagan imposible el trámite legislativo
Necesidad y urgencia de suplir dicho
trámite mediante un decreto.
Por lo tanto, lo razonable es que el
decreto produzca efectos -como si se tratare de una ley debidamente
sancionada- mientras se encuentre el impedimento legislativo y hasta tanto el
Congreso vuelva a funcionar. Una vez que esto ocurra, el Congreso deberá tratar
el decreto con la finalidad de aprobarlo o rechazarlo. En consecuencia, no resulta
razonable someter al decreto a un tratamiento más "abreviado" que el previsto
para la formación y sanción de las leyes. Ello así, pues, de lo contrario estaríamos
en presencia de una forma más simple de sancionar una ley -puesto que solo se
requiere la aprobación de una sola de las cámaras- que contradice los más
esenciales preceptos constitucionales y republicanos.
Los decretos de necesidad y urgencia
-cuando el Congreso retome su normal funcionamiento- deben ser tratados de
inmediato con la finalidad de ser sometidos al debido control parlamentario. El
Congreso -a través de la aprobación o rechazo- debe decidir si el decreto debe
seguir produciendo efectos o no. Ahora bien, ¿qué ocurre si el Congreso no trata el
decreto? Entendemos que aquel debe dejar de producir efectos toda vez que su
vigencia se mantiene mientras exista el impedimento legislativo.
En tal sentido, Bidart Campos
sostiene que "... si, finalmente, el congreso no asumiera el tratamiento del decreto,
y ni lo rechazara ni lo convirtiera en ley, esta última omisión debería equipararse al
rechazo, con el efecto de que el decreto quedaría derogado".
Por ello, nuestro proyecto establece
un plazo en el que el Congreso -una vez recuperado su normal funcionamiento-
debe tratar el decreto. Una vez que aquel haya vencido, el decreto perderá su
vigencia.
Nuestro Proyecto
El objetivo principal de nuestro
proyecto es establecer que los decretos de necesidad y urgencia y los de
promulgación parcial de leyes, para mantener su vigencia, deban ser aprobados
por ambas cámaras del Congreso. De este modo asemejamos el tratamiento de
dichos decretos al previsto por la Constitución Nacional para la formación y sanción
de las leyes. No resulta razonable someterlos a un tratamiento más simplificado,
máxime teniendo en cuanta que se trata de institutos excepcionales.
En suma, todas las modificaciones
que proponemos tienen por finalidad dejar expresamente establecido que nuestra
Constitución no autoriza el otorgamiento de plenos poderes legislativos en favor
del Poder Ejecutivo.
En este sentido, quisiéramos destacar
los siguientes puntos de nuestro proyecto:
La Comisión Bicameral Permanente no
podrá estar integrada por más de tres representantes por cada cámara de un
mismo bloque o partido político. Asimismo, el presidente y el vicepresidente
tendrán que ser de distinta bancada. De este modo, habrá mayor pluralidad en la
composición de la comisión.
Las sesiones de la Comisión Bicameral
Permanente deberán ser de carácter público.
Detallamos con precisión los puntos
sobre los cuales debe expedirse el dictamen de la Comisión Bicameral Permanente.
Ello así, pues, creemos necesario que la comisión debe hacer un minucioso análisis
de todos los requisitos que deben cumplir el dictado de los decretos que regula la
ley 26.122.
La Comisión Bicameral Permanente
podrá decretar la nulidad del decreto, cuyos presupuestos se encuentran en el
artículo 10 bis que incorporamos.
El Jefe de Gabinete deberá someter
los decretos de necesidad y urgencia y de promulgación parcial de leyes a la
Comisión Bicameral Permanente dentro de los (10) diez días contados desde su
dictado. A tal efecto, deberá concurrir personalmente a la Comisión.
El Jefe de Gabinete que no hubiera
sometido dichos decretos a la Comisión Bicameral Permanente en el plazo de (10)
diez días será pasible de una moción de censura en los términos del artículo 101
de la Constitución Nacional.
La Comisión Bicameral Permanente
tiene (10) diez días para elevar el dictamen al plenario de ambas cámaras, las que
deberán tratarlo de inmediato. Asimismo, se establece que perderán su vigencia
aquellos decretos que sean rechazados por una de las Cámaras o que no sean
aprobados en forma expresa por ambas Cámaras dentro de los treinta (30) días
corridos contados desde la fecha de su dictado. Ello así, pues, en la actualidad
ocurre que el Congreso no trata los decretos dictados por el Poder Ejecutivo y, al
no tener un plazo de duración, producen efectos eternamente sin haber pasado
por el debido control parlamentario.
Los decretos de necesidad y urgencia
y los decretos de promulgación parcial de leyes, para mantener su vigencia,
deberán ser aprobados por ambas cámaras del Congreso. Cabe recordar que la
actual ley prevé que alcanza con la aprobación de una de las cámaras para que el
decreto siga surtiendo efectos. Dicha situación carece de toda lógica jurídica, razón
por la cual proponemos su modificación.
Conclusión
Si bien la Constitución reformada en
el año 1994 incorporó ciertos institutos que le confieren facultades legislativas al
Poder Ejecutivo, estableció que aquellos debían ser reglamentados de forma tal
que el Congreso Nacional pueda llevar a cabo el debido control.
Sin embargo, la reglamentación tardó
en llegar. Recién en el año 2006 se sancionó la ley 26.122 que reglamentó los
decretos de necesidad y urgencia, los decretos de delegación legislativa y los
decretos de promulgación parcial de leyes.
Ahora bien, dicha ley estableció un
régimen que contradice el texto constitucional puesto que atenúa el control
parlamentario de los decretos. En efecto, -como en reiteradas oportunidades lo
manifestamos en este escrito- estableció que los decretos de necesidad y
urgencia, para perder su vigencia, debían ser rechazados por ambas cámaras del
Congreso. De este modo se afecta la división de poderes -esencia de toda
república- toda vez que se afecta el control que el Congreso Nacional debe
efectuar de aquellos actos de naturaleza legislativos que dicta el Poder
Ejecutivo.
Es por ello que nos parece necesario
reformar la actual ley para cumplir con el mandato constitucional y, en
consecuencia, reforzar el sistema republicano.
En virtud de lo anteriormente
expuesto, solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| CARRIO, ELISA MARIA AVELINA | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
| SANCHEZ, FERNANDO | CIUDAD de BUENOS AIRES | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
| JAVKIN, PABLO LAUTARO | SANTA FE | COALICION CIVICA ARI - UNEN |
| ARGUMEDO, ALCIRA SUSANA | CIUDAD de BUENOS AIRES | PROYECTO SUR - UNEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| PETICIONES, PODERES Y REGLAMENTO |