PROYECTO DE TP
Expediente 1214-D-2015
Sumario: "PERDIDA DEL DOMINIO DE INMUEBLES POR ABANDONO. PRESUNCIONES LEGALES". REGIMEN.
Fecha: 26/03/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 17
El Senado y Cámara de Diputados...
PROYECTO DE LEY:
"PERDIDA DEL DOMINIO DE INMUEBLES POR ABANDONO. PRESUNCIONES
LEGALES"
Artículo 1º: La presente ley tiene
como objetivos establecer las presunciones legales correspondientes a la pérdida
del dominio por abandono de inmuebles, y crear los mecanismos jurídicos para el
ejercicio de los derechos que sobre ellos ostentan los estados Municipales,
Provinciales y el Estado Nacional de acuerdo a lo que aquí se instituye.
Artículo 2º: Esta ley se aplicará a
los inmuebles que se encuentren en zonas urbanas según determinen las normas
locales de ordenamiento territorial y uso del suelo.
Para estos inmuebles mediante
sentencia judicial, se extinguirá el dominio y demás derechos que pudieren existir
con relación a ellos, por encontrarse en situación de abandono común o calificado
durante los períodos y en las condiciones que se determinan en los artículos
siguientes.
Artículo 3º: Los inmuebles
declarados abandonados por los Jueces competentes, adquieren de puro derecho
la calidad de bienes vacantes por lo que serán propiedad del Estado Municipal,
Provincial o Nacional, de acuerdo a las prescripciones de la presente ley.
Artículo 4º: Se presumirá salvo
prueba en contrario que existe pérdida de dominio por abandono común cuando
no se hayan realizado en el inmueble actos posesorios durante un período de 10
años o más, aunque el predio se encuentre dotado de mejoras.
Artículo 5º: Sin perjuicio de la
disposición general del artículo precedente, se configurará la existencia de
"abandono calificado" si además de la falta de actos posesorios en el inmueble se
desprenden del mismo riesgo a terceros, se cause perjuicio directo a la sociedad o
existan hechos, actos jurídicos u omisiones de cualquier naturaleza, de los cuales
emerja la voluntad tácita de abandono.
En estos casos, el período durante el
cual se deben observar tanto la omisión de actos posesorios como estas
circunstancias de hecho o de derecho, a partir de las cuales se produce la pérdida
del dominio por abandono calificado se reduce a 5 años.
Además de los que pudieren ocurrir, se
considerarán casos especiales de abandono calificado a los siguientes:
1º. El no pago de impuestos, tasas o
contribuciones que graven al inmueble y que se devenguen periódicamente.
2º. El incumplimiento de normas de
higiene y seguridad, incluidas las Municipales, que debe observar el predio, entre
otras las respectivas a cerramientos, limpieza, desmalezamiento, remoción de
cosas riesgosas, construcción de cercos y veredas.
3º. La falta de declaración del inmueble
en juicios universales que involucren el patrimonio del titular registral, para lo cual
bastará con el vencimiento de la oportunidad procesal que para ello tiene el titular
de dominio, sumado a 5 años de omisión de actos posesorios.
4º. La no actualización del domicilio del
obligado al pago ante los organismos recaudadores municipales, provinciales o
nacionales, una vez que mudó el que fuera denunciado ante estos.
5º El silencio guardado por los titulares
de dominio, durante el plazo de 15 días ante la intimación individual y fidedigna
que realice el estado sobre su voluntad de mantener los derechos sobre el
inmueble. Las personas titulares de derechos deberán contestar tal intimación en
forma fehaciente manifestando expresamente su voluntad de mantener la
propiedad.
1. En tales casos en la intimación
que curse el estado, se deberá identificar correctamente el inmueble en cuestión,
el domicilio al cual deberán dirigir la contestación y la trascripción íntegra de los
artículos 4º y 5º de la presente ley.
2. Se reputará válida la intimación
que se realice al último domicilio denunciado por los propietarios en la
Municipalidad o en La Provincia a los fines del pago de cargas tributarias relativas
al inmueble en cuestión.
3. Esta presunción para ser efectiva
deberá sumarse a la omisión de actos posesorios en el inmueble durante el plazo
de 5 años.
Artículo 6º: Facultades de las
Municipalidades para la declaración administrativa de abandono de la
propiedad:
Previa constatación de los extremos
indicados en los artículos 4º o 5º de esta ley mediante procedimiento
administrativo, las municipalidades podrán Decretar el carácter de "bien inmueble
abandonado" a través del Departamento Ejecutivo y constituirse en poseedores
del inmueble. Si la posesión la hubieran tomado en forma anterior por razones de
urgencia, deberán declararlo expresamente cuando se dicte el acto administrativo
mencionado.
En todos los casos deberá realizarse
un acta administrativa de constatación del estado de abandono del inmueble que
podrá ser acompañada por fotografías.
Artículo 7º: Una vez constituida La
Municipalidad en poseedora del inmueble deberá colocar en el mismo y en un
lugar visible desde la vía pública, un cartel que indique el número de Decreto y de
Expediente por el cual tramitó la declaración de abandono.
Artículo 8º: A partir de asumir la
posesión del inmueble, el Municipio adquiere las responsabilidades emergentes
del propietario del predio, y estarán a su cargo la realización de los actos omitidos
y los que eviten las situaciones de riesgo o producción de daños si existieren.
En el caso de no verificarse luego la
pérdida de propiedad por abandono, los frutos obtenidos del inmueble serán de
propiedad del Municipio y deberá reclamar, además del pago de las multas y
sanciones que pudieran corresponder, la restitución de los gastos e intereses en
que hubiera incurrido para regularizar la situación del inmueble en cuestión.
Artículo 9º: Adquirida la posesión
del inmueble por la Municipalidad y decretado el carácter de "bien inmueble
abandonado" podrá ceder los derechos a la propiedad que ostenta, solo a
entidades de bien público, sin fines de lucro, que se encuentren legalmente
constituidas, para la realización de sus fines estatutarios, las que por acuerdo de
partes se subrogarán en los derechos de la Municipalidad, la Provincia o la Nación
en su caso, para lo cual se les hará entrega de copia certificada de las
actuaciones administrativas pertinentes.
Queda prohibido a los cesionarios
transferir tales derechos a favor de terceros, pudiéndolo únicamente renunciarlos a
favor de la Municipalidad cedente o la Provincia o el Estado Nacional, bajo pena
de nulidad absoluta.
Artículo 10º: Declaración Judicial
de abandono.
Una vez decretado el abandono por el
Municipio, y mediante el ejercicio de la acción judicial meramente declarativa,
podrá este presentar ante la Justicia las constancias administrativas reunidas en
verificación de los extremos contemplados en esta ley, como también ofrecer otras
pruebas de las que intente valerse y requerir a los jueces se declare extinguido el
dominio de los titulares o sus sucesores, por abandono del inmueble.
Artículo 11º: El Juez competente,
verificará la existencia de la constatación por vía administrativa de los extremos
establecidos en esta ley y luego de otorgarse el derecho a ser oídas las partes de
acuerdo a las pautas que fijen los procesos locales, y producidas las pruebas que
se ofrezcan, previa diligencia de mandamiento de constatación y de no existir
irrefutable prueba en contrario de las presunciones que establece esta ley,
declarará la pérdida del dominio del inmueble por abandono y ordenará en la
misma sentencia la inscripción de la titularidad dominial a nombre del requirente.
Artículo 12º: El Juzgador no podrá
fundarse únicamente en la prueba testimonial para considerar refutadas las
presunciones que establece esta ley.
Artículo 13º: En el caso que La
Municipalidad opte por no tomar posesión del inmueble, se observará el mismo
procedimiento, y el Juez ordenará en la Sentencia que tenga por perdido del
dominio, que el peticionante se constituya en poseedor y luego de ello ordenará se
inscriba el dominio en el registro respectivo.
Artículo 14º: Todas las
disposiciones de la presente ley en relación al dominio lo son también para todos
los derechos reales y personales en relación a los inmuebles, a excepción de las
servidumbres y son aplicables tanto a titulares de dominio como a sucesores
particulares como a los universales.
Artículo 15º: ampliación de
legitimación activa.
Se encuentran legitimados activamente
para el ejercicio de estos derechos y acciones, además de las Municipalidades El
Estado Nacional, Las Provincias y La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, no
pudiendo ejercerlos estas últimas contra bienes del Estado Nacional.
Artículo 16º: Cuando más de un
estado pretenda ejercer los derechos que esta ley acuerda sobre un mismo
inmueble los Municipios tendrán prioridad, para lo cual deberá observarse los
siguientes pasos:
1. Al iniciar las Provincias o La Nación
el procedimiento administrativo para la declaración del abandono, deberán
notificar fehacientemente a las Municipalidad donde se encuentre el inmueble, la
formación de actuaciones con clara identificación catastral del inmueble y de
número de expediente, repartición y domicilio en donde tramitan las actuaciones.
2. Las municipalidades que ostenten
interés en ejercer el mismo derecho sobre el mismo inmueble, si hubieran iniciado
trámite administrativo deberán manifestar tal extremo, y si no lo hubieren iniciado
deberán hacerlo, y en ambos casos ponerlo en conocimiento de la Provincia o de
La Nación identificando el expediente y estado del trámite, en el término de 60
días.
3. Realizado lo expuesto deberán
acreditar en el término de un año la declaración administrativa municipal de "bien
inmueble abandonado" sobre el inmueble en cuestión y el inicio de las actuaciones
judiciales.
4. De no cumplirse con estas cargas,
se considerará que el Municipio permite el ejercicio de los derechos y acciones
que confiere esta ley a La Provincia de que se trate o al Estado Nacional.
Artículo 17º: Comuníquese al
Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El presente proyecto de ley tiene por
finalidad combatir los daños que produce los inmuebles ociosos y obtener de ellos
beneficios a la sociedad toda, fortaleciendo el existente instituto jurídico de la
"pérdida del dominio por abandono" contemplado en el artículo 2607 del Código
Civil (artículo 1.907 del proyecto de modificación y unificación del Codigo Civil y
Comercial de la Nación) y del dominio preeminente del estado del artículo 2342 inc
3º del mismo cuerpo legal (Artículo 236 inc. a) proyecto de Código Civil), de modo
da atacar directamente la causa del problema.
Los daños:
Los predios abandonados
comprendidos en sectores poblados y sus periferias, producen un importante
"daño ambiental urbano", que se encuadra dentro del abuso del derecho y
contrarían el derecho humano al ambiente, de carácter constitucional conforme los
arts. 41 y 75 inc. 22 de la Carta Magna, de acuerdo a la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de la Organización de
las Naciones Unidas (O.N.U) Mediante resolución 217 a (III) de fecha 10 de
Diciembre de 1948, que establece el derecho a que nuestras necesidades
humanas de protección y mejoramiento de la salud, educación, vivienda, de un
medio ambiente sano, y de servicios públicos, sean satisfechas para
desarrollarnos conforme a nuestra dignidad humana.
Por su parte el artículo 11 del protocolo
adicional a la Convención Americana, declara que "toda persona tiene derecho a
vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos".
Los inmuebles abandonados durante
períodos prolongados, producen importantes perjuicios en términos de higiene y
seguridad ambiental a la comunidad toda, resultando además un incumplimiento al
deber genérico de no causar un daño "alterum non loedere" del art. 19 de la
Constitución Nacional que por omisión, causa aquel que ha obrado por debajo del
criterioso standard de responsabilidad.
Impide también el progreso y desarrollo
urbano, al ser un obstáculo para la provisión de servicios públicos elementales
como son el agua potable, las cloacas, el gas, el asfaltado de las calles, etc.
La tierra ociosa evidencia una de las
injusticias del sistema social y económico de acumulación de capitales, al mostrar
abiertamente la sobreabundancia de bienes en unos pocos, el desinterés y el
desprecio de sus propietarios sobre determinados inmuebles, que contrariamente
para otros sectores mayoritarios constituyen la carencia fundamental para una
vida digna, ya que por no acceder a estos no pueden satisfacer el derecho
humano a la vivienda de su grupo familiar.
Frente a esto, el Estado en su rol de
protector del bien común, de árbitro ante las inequidades sociales y obligado por
los tratados internacionales a progresar en la búsqueda efectiva de satisfacer los
derechos humanos fundamentales, se ve compelido a actuar e intervenir
positivamente.
En otro orden de ideas, desde el punto
de vista del desarrollo urbano histórico de las grandes ciudades, antes de las
regulaciones de uso del suelo ahora existentes, podemos observar que se han
producido procesos de subdivisión de extensiones rurales en lotes urbanos, que
no siempre respondieron a la real demanda habitacional, o a un ordenamiento
territorial predeterminado, emergente de una planificación racional que respete
determinados principios urbanísticos y que proyecten el crecimiento de la ciudad,
sino que, en la mayoría de los casos fueron fruto de la especulación inmobiliaria
privada.
Esto produjo que numerosos loteos
hayan quedado muy alejados de centros urbanos, sin la debida provisión de
infraestructura de servicios públicos, y que sus inmuebles por estas causas no
fueron habitados, que ni siquiera fueron cercados, ni produjeron mejoras, en
definitiva, predios sobre los que jamás se ejerció su efectiva posesión.
Otros amplios sectores poblados
tampoco han logrado, ni lograrán a corto plazo, una densificación adecuada que
haga sustentable la provisión de infraestructura de servicios públicos,
encontrándose mechados de parcelas abandonadas.
Esta circunstancia ha generado la
aparición de una de las más graves problemáticas jurídicas y sociales de los
últimos años en relación al hábitat, evidenciada desde finales de la década del
ochenta, y padecida en la época actual, que es la existencia de gran cantidad de
lotes de terreno urbanos abandonados por sus dueños "baldíos históricos" de
larga data, principalmente en las periferias de las grandes ciudades.
Que estos predios material y
jurídicamente abandonados, producen importantes problemas de sanidad e
higiene ambiental, al constituirse muchas veces en basurales y focos infecciosos
que ponen en peligro la salud de los vecinos y otras permanecen también con
altos pastizales siendo lugar propicio para la comisión de delitos y ocultamiento de
sus autores.
Sabido es para los urbanistas que un
sector poblado del territorio con baja densidad, no prospera, que crea sinergia
negativa, y que está condenado al fracaso como ciudad.
En estos predios abandonados, se
producen también constantes intrusiones que provocan entre otros, dos conflictos
que merecen ser destacados, uno ambiental ya que sus ocupantes sin vías de
regularización dominial a corto plazo, no se esmeran en procurar adecuadas
construcciones edilicias, ni mucho menos en participar con el vecindario para
lograr mejoras para la comunidad, más allá de sus posibilidades económicas,
siendo también factores de mayor pobreza y marginalidad. Y el otro problema es
el social que se observa en el repudio inmediato de los ocupantes por parte de los
vecinos consolidados en el lugar, generando una importante tensión entre los
vecinos, que nada aporta a la pretendida "paz social".
Destacable es que justamente esta
marginalidad y pobreza son también causa de abandono de otros inmuebles que
por quedar anclados en zonas de características semi-marginales sus titulares
pierden todo interés en ellos, habiéndose constituido de este modo un circulo
vicioso que va en aumento, y que es necesario ponerle fin, en beneficio de toda la
comunidad, que paga caro con lo poco que tiene la desidia y el abandono de
aquellos a los que les sobra.
Que otro perjuicio que producen los
inmuebles abandonados es que se encuentran "de hecho" fuera del comercio, ya
que el desinterés es tanto en la ocupación y pago de impuestos como en la venta
y búsqueda de productividad o de mayor utilidad del mismo, esta característica
obstaculiza directamente la circulación de bienes, el desarrollo y el progreso.
Contexto jurídico límite a la
propiedad privada.
El instituto de la pérdida del dominio
por el abandono del inmueble, complementa distintos aspectos de límites al
derecho de propiedad de nuestro ordenamiento legal que emergen del principio de
utilidad social de la propiedad privada.
En ello se enmarca el
art. 2513 del C.C. cuando fija como inherente a la propiedad el derecho de poseer
la cosa, disponer o servirse de ella, y "...usarla y gozarla conforme ejercicio
regular," criterio reafirmado por el art. 2514 del mismo cuerpo legal, en íntima
vinculación con el principio de abuso del derecho radicado en el art. 1071 por la
ley 17711, tomando todos como principio rector la función social de la propiedad
privada.
También la doctrina
jurídica (Machado) entiende que los bienes vacantes son aquellos que han
pertenecido a otros -siguiendo a Demolombe- en donde existe un desamparo de la
cosa, manifestándose de manera directa o indirecta en el abandono del dominio,
por conductas omisivas.
La ley castiga la incuria, el abandono,
la ociosidad de uno, por constituir una valla al progreso de la comunidad y, por el
contrario, premia y estimula la diligencia, la actividad de quien poseyendo un
inmueble remueve obstáculos al progreso de la comunidad e incorpora riquezas
(de José Levitán "Prescripción adquisitiva de Dominio)
El abandono de inmuebles debe
entonces considerarse como la omisión de los actos jurídicos y fácticos que hacen
al "regular ejercicio de la propiedad".
De este modo el abandono configura
por omisión un abuso del derecho de propiedad y la sanción jurídica es la pérdida
del dominio contemplada en el art. 2607 del C.C.
Presunciones legales:
El abandono, como
conjunto de hechos negativos u omisiones durante determinados períodos de
tiempo, no es una expresa manifestación de voluntad, sino que esta se manifiesta
por la falta de actos posesorios, o por otros hechos especiales que lo constituyen
en abandono calificado: "incumplimiento de cargas y obligaciones fiscales, no
pago de tasas municipales, silencio ante el requerimiento explícito del estado (art.
919 C.C.) no oposición a actos posesorios por parte de terceros, entre otros.
(conforme Dr. Alberto G. Spota, L.L. 1953 T.I. Enero Marzo, pg. 227/233) A lo que
podemos sumar el incumplimiento de las obligaciones de higiene y sanidad
ambiental, de seguridad, como la construcción de cercos y veredas en los predios
urbanos, la producción de riesgos extraordinarios no removidos como cavas con
aguas profundas, o edificios en estado de ruina con riesgos de desmoronamiento,
etc., etc.
También se evidencia el abandono con
actos jurídicos omitidos, como cuando el Titular del Dominio durante un plazo
considerablemente largo no abonó impuestos, tasas y contribuciones, o bien los
herederos no denunciaron el bien en la sucesión, o el concursado o la persona
jurídica en disolución no lo denunciaron como correspondiente a su patrimonio, o
no se opusieron ni trataron de recuperarlo en caso de ocupación por terceros,
etc.
En definitiva, observamos que en
todos los casos se configura una manifestación real y concreta de falta del
CORPUS, y al prolongarse este en el tiempo o sumarse otras omisiones jurídicas,
se infiere la falta del ANIMUS, configurándose por lo tanto "el abandono del
inmueble"
Por ello, en tales términos es necesario
establecer las presunciones legales que los jueces deberán tener en cuenta para
decidir en cada caso concreto, ya que exigir judicialmente la prueba del hecho
negativo u omisión, como lo es el abandono constituye sin lugar a dudas exigir una
prueba diabólica.
La legitimación activa.
El juego armónico del concepto de bien
vacante o sin dueño como propiedad del estado dispuesto en el art. 2342 inc. 3º,
primera parte, que nos ocupa y el de la pérdida del dominio por abandono, art.
2607 del C.C. instituyen al estado, además de ostentar el carácter de protector del
bien común, como legitimado activo para el ejercicio de la acción judicial.
El estado tiene una función tuitiva
respecto del desarrollo urbano, seguridad e higiene públicas, entre otras, por lo
que resulta obligado actuar en ejercicio de las facultades y derechos que la ley le
acuerda a los fines de paliar las circunstancias.
El abandono de inmuebles materializa
una lesión a los intereses difusos de la población, viéndose agraviado el bien
común, y el interés público, que son tutelados por el Estado.
Dicho esto, cabe destacar que dentro
de los distintos niveles estatales que reconoce nuestro ordenamiento jurídico, son
las municipalidades la que guardan inmediatez con los inmuebles abandonados,
las que padecen directamente los daños que por esta vía se pretenden evitar, las
que tienen competencias muchas veces compartidas con las provincias y con La
Nación, vinculadas con la sanidad e higiene ambiental, y es por medio del estado
local que se canalizan naturalmente también los reclamos sociales en estas
materias. Por ello se entiende que la prioridad en el ejercicio de los derechos que
aquí se protegen debe encontrarse en cabeza de los Municipios.
La vía procesal:
Que enmarcada jurídicamente la
cuestión en estudio, nos encontramos ante un hecho complejo "el abandono" que
produce una consecuencia jurídica inmediata "la pérdida del dominio" que necesita
del reconocimiento y la declaración judicial para ser operativo, ya que involucra el
derecho de propiedad protegido por el art. 17 de la Constitución Nacional el que
sanamente impide que se prive de ella a cualquier ciudadano sino en virtud de
sentencia fundada en ley.
También se reglamenta la realización
de actos de verificación de las circunstancias previstas en esta ley, que deberán
constar en expedientes de los organismos públicos estatales y por lo tanto
observar los procedimientos administrativos que rigen la materia, aspectos que
otorgan seguridad y certeza jurídica a la implementación de esta ley.
Aún así, no se debe perder de vista
que este instituto tiene por objeto evitar la producción de una daño ambiental y
social permanente y continuo, y volcar el inmueble como factor negativo a un
beneficio social, por lo que resulta necesario reaccionar con eficiencia en miras de
poner fin a los efectos nocivos de la omisión antijurídica verificada, y otorgar
seguridad jurídica a los actos que se desplieguen con tal objetivo.
Por todo ello se considera adecuado y
se propone definir como necesaria la acción meramente declarativa, para
decidirse judicialmente las cuestiones que en esta ley contempla.
Para terminar me
permito citar una frases que al respecto de la tierra abandonada, pronunció uno de
los indiscutibles padres de la Patria: Es de necesidad poner los medios para
que puedan entrar al orden de sociedad los que ahora casi se avergüenzan
de presentarse ante sus conciudadanos por su desnudez y miseria, y esto lo
hemos de conseguir si se les dan propiedades (...), que se podría obligar a la
venta de los terrenos, que no se cultivan, al menos en una mitad, si en un
tiempo dado no se hacían las plantaciones por los propietarios; y mucho
más se les debería obligar a los que tienen sus tierras enteramente
desocupadas, y están colinderas con nuestras poblaciones de campaña,
cuyos habitadores están rodeados de grandes propietarios y no tienen ni en
común ni en particular ninguna de las gracias que les concede la ley: motivo
porque no adelantan." Manuel Belgrano.
Por todo lo expuesto y demás motivos
que puedan sumarse en el debate parlamentario, es que solicito a mis pares me
acompañen en la aprobación del presente proyecto.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| ARREGUI, ANDRES ROBERTO | BUENOS AIRES | FRENTE PARA LA VICTORIA - PJ |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| LEGISLACION GENERAL (Primera Competencia) |
| JUSTICIA |