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PROYECTO DE TP
Expediente 0985-D-2008
Sumario: CODIGO ADUANERO, LEY 22415 Y MODIFICATORIAS: SUSTITUCION DEL ARTICULO 754 (DERECHOS DE EXPORTACION), DEROGACION DE LOS ARTICULOS 755 A 760.
Fecha: 27/03/2008
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 14
El Senado y Cámara de Diputados...
ARTICULO 1º: Sustitúyese el
artículo 754 de la Ley 22.415 y sus modificatorias -Código Aduanero-, por el
siguiente:
"Artículo 754: El
derecho de exportación deberá ser establecido por ley."
ARTÍCULO 2º: Deróganse los
artículos 755 a 760 inclusive de la Ley 22.415 y sus modificatorias -Código
Aduanero-.
ARTICULO 3º: Comuníquese al
Poder Ejecutivo.-
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
El desmedido
incremento de las retenciones que el Poder Ejecutivo, de manera indirecta, le
ha impuesto al sector agropecuario, a través los derechos de exportación,
torna necesario discutir si la facultad otorgada a dicho Poder por el Código
Aduanero, resulta apegada a los preceptos constitucionales.
Más allá de este
importante aspecto legal, lo cierto es que los productores agropecuarios han
salido a las rutas a manifestar su descontento con las retenciones excesivas
impuestas por el Gobierno. Ello pone de manifiesto la falta de una política
agropecuaria de largo plazo, que impida la destrucción del tejido social de los
pequeños y medianos productores, que trabajan la tierra.
Como señala un
analista del sector, la presión tributaria que recae sobre el campo viene de
varias aristas concretas. A modo de ejemplo podemos señalar las distintas
alícuotas del Impuesto al Valor Agregado (IVA). La mayoría de las ventas del
campo están gravadas con el 10,5%, mientras que, por gran parte de sus
compras, debe hacerse frente a la alícuota del 21% y, en algunos casos, a la
del 27%, además de sufrir retenciones a las que venimos aludiendo.
Además, en el caso
concreto de los granos, para que los productores puedan recuperar el IVA
que se les retiene en sus ventas deben estar inscriptos en un Registro Fiscal
de Operadores, cuyo trámite de inclusión parece sencillo, pero que en la
práctica no lo es tanto por la numerosa documentación, además de sufrir -en
muchos casos- largas demoras hasta ver acreditada la devolución de dicho
impuesto. En ninguna otra actividad existe tal discriminación. Lo normal es
que se recupere el IVA invertido en los insumos a través de la factura de
venta, cosa que no ocurre con la agricultura.
Hoy gran parte de los
recursos del Estado provienen, directa o indirectamente, del agro y de la
agroindustria. Además de transferir más de $ 6000 millones en derechos de
exportación -dinero que en mano de los productores tendría un efecto
multiplicador fantástico-, existe una elevada presión tributaria, tomando en
cuenta los impuestos nacionales, provinciales y municipales que, muchas
veces, duplican la misma base de imposición
(fuente:www.agroparlamento.com).
Cómo han sostenido los
representantes de las entidades que agrupan al sector rural, corremos el
riesgo de ir hacia una agricultura sin agricultores. Por tal motivo, es necesario
que se discutan políticas de Estado acerca del modelo agrícola que adopte el
País a largo plazo, dado el impacto social que esta política cortoplacista tiene
sobre el desarrollo económico de los pueblos del interior.
Hoy día vemos como se
desarrollan las grandes empresas que realizan su producción a gran escala
(los llamados "pool de siembra"), provocando un modelo que expulsa a los
productores del campo, concentra la tenencia de la tierra y la renta y
desfinancia el desarrollo económico de los pueblos del interior.
Sabemos que el
pequeño y mediano productor agropecuario gasta e invierte el producido de
su renta en sus respectivos pueblos; mientras que los llamados pool no lo
hacen a nivel local y, por volumen, mejoran su rentabilidad comprando
directamente a las empresas proveedoras del sector.
Por ello, notamos que la
medida ha logrado la aceptación no sólo de los productores en sí y los
demás involucrados directamente con ellos (contratistas rurales, comerciante
de maquinarias agrícolas, talleristas, etc.), sino también de toda la sociedad
(trabajadores, comerciantes, empresarios, etc.), que en los pueblos del
interior, encuentran sus actividades económicas estrechamente vinculadas
con el campo.
Además, la necesidad
de poner fin al conflicto, ha sido reclamado por los Intendentes, Concejales,
legisladores Nacionales y Provinciales y demás fuerzas vivas, no sólo de la
oposición, sino también del propio oficialismo.
Por otra parte, la
intransigencia del Gobierno en sentarse a negociar con los representantes
del campo, el envío de la Gendarmería para reprimir a los productores que
protestan, a lo que se le suma la posición contraria al paro del gremio de los
camioneros y la que estaría por asumir propia CGT, no hacen más que
"echar leña" (si se nos permite la expresión) a un conflicto que requiere de
dialogo y acercamiento de posiciones y no que avive más aún dicho
conflicto.
Volviendo al tema
específico, observamos como el sector del campo ha visto, a través
sucesivas disposiciones del Gobierno, ha avanzado sobre su renta, a través
de las llamadas retenciones a los cereales y a las oleaginosas. Estas
medidas, sucesivamente han incrementado los porcentajes del derecho de
exportación que fija el citado Código, llegando a la última resolución que ha
adoptado el Ministerio de Economía y Producción (llamadas retenciones
móviles - Resolución 125/2008, modificada por la Resolución 141/2008), la
que ha provocado una protesta airada de todo el sector que, insistimos, ha
visto como su renta es apropiada por el Estado Nacional.
Entendemos que los
índices de retención se han tornado no sólo inconstitucionales sino también
confiscatorios para la renta agraria.
En efecto,
respecto del carácter confiscatorio de la medida, vale la pena recordar que
nuestro Máximo Tribunal tiene dicho desde antaño, que los tributos son
confiscatorios cuando absorben una parte sustancial de la propiedad o de la
renta. Así ha declarado la confiscatoriedad y, por ende la inconstitucionalidad
de un impuesto, cuando excede del 33% del valor de los bienes ("Fallos"
190-159; y Villegas, "Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario",
1993, p. 207). En este caso particular, el Gobierno ha fijado alícuotas móviles
a través de las Resoluciones mencionadas "ut supra", que giran en torno al
43% para la soja y el 39% para el girasol.
Ello pone a la luz, la
necesidad de que sea el Congreso el que discuta cuales deben ser los
límites y pautas que deben tener este tipo de tributos, pues sino corremos el
riesgo que el Poder Ejecutivo, basándose en una delegación contenida en el
Código Aduanero -desde nuestro punto de vista inconstitucional-, fije a su
antojo la carga tributaria aludida.
Respecto
de la inconstitucionalidad de medidas similares, la Corte Suprema de Justicia
de la Nación se ha pronunciado acerca de la constitucionalidad de la
delegación del Congreso en materia tributaria, basándose en el principio de
legalidad tributaria, declarando su inconstitucionalidad. Así en la causa
"SELCRO S.A. c/ Jefatura de Gabinete de Ministro, Decisión Administrativa
55/00 s/ Amparo" (CS S.365XXXVI -2003-), en la que se discutía una
sentencia de Cámara que había declarado la inconstitucionalidad de una
disposición de la ley 25.237, que delegaba la facultad de fijar los valores o,
en su caso, las escalas aplicables para determinar el importe de las tasas a
percibir por parte de la Inspección General de Justicia, en el Jefe de
Gabinete de Ministros, la Corte confirmó el fallo, sobre la base de que fue
delegada una atribución tributaria sin establecimiento de marcos precisos y
límites acotados que denotaran la voluntad impositiva de este Congreso.
En tal razón, se hallan
en juego los artículos 4, 9, 17, 52, 75 inc. 1 y 2, y 99 inc. 3 de la Constitución
Nacional, por lo que deviene saludable para el sistema republicano que sea
este Congreso Nacional el que discuta sobre la necesidad de establecer
retenciones a las exportaciones y, en su caso, cuales deben ser los valores o
límites que deben regir.
En un
interesante trabajo de Pablo Sanabria, publicado recientemente en el diario
La Ley del martes 18 de marzo de 2008, titulado "Las retenciones a la
exportación ¿un impuesto inconstitucional?", luego de un pormenorizado
análisis, llega a la conclusión de que estamos frente a medidas normativas
que resultan inconstitucionales.
En dicho trabajo, el
citado autor analiza el marco normativo a tener en cuenta a la hora de fijar
tributos y en cabeza de que poder del estado ha puesto tal facultad.
Allí se
sostiene: "La Constitución Nacional, a lo largo de su articulado, deja
claramente establecidas las bases que deben ser respetadas para la
aplicación de cualquier tipo de tributo.
En el caso
particular de los derechos de exportación, en su art. 4 establece que "El
Gobierno Federal provee a los gastos de la nación con los fondos del Tesoro
Nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación...".
Asimismo, el art. 17 dispone que "...Sólo el Congreso impone las
contribuciones que se expresan en el artículo 4". Por su parte, el artículo 9
dispone que "En todo el territorio de la Nación no habrá más aduanas que las
nacionales, en las cuales regirán las tarifas que sancione el Congreso".
Para no dejar
dudas sobre el asunto, la Constitución en su art. 75, donde establece las
atribuciones del Congreso de la Nación, ha fijado la competencia exclusiva
del mismo para "...Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de
importación y exportación, los cuales, así como las avaluaciones sobre las
que recaigan, serán uniformes en toda la Nación..."(inc. 1°).
En referencia a la
regulación legal del gravamen, hay que decir que el funcionamiento y la
mecánica del mismo ha sido normada por el legislador en el Código
Aduanero. En lo que aquí importa, el art. 754 (13) establece que "el derecho
de exportación específico deberá ser establecido por ley". Dicha afirmación,
que vendría a funcionar como una regla, no hace más que receptar el
llamado principio de legalidad tributaria esencial e insoslayable en la
aplicación de cualquier tributo.
No obstante ello,
en el art. 755 (14) del mismo cuerpo legal, el legislador fijó una extensa serie
de facultades en cabeza del Poder Ejecutivo que le otorgan, lisa y
llanamente, la prerrogativa de hacer la ley. Pues se lo faculta para gravar,
desgravar, modificar derechos y/o conceder exenciones referidas a los
impuestos a la exportación, cubriéndose así casi todos los casos posibles
(15).
Téngase en
cuenta, como una particularidad más de este patológico sistema, que por
imperio del art. 1° del Decreto N° 2752/1991, se delegó en el Ministerio de
Economía Obras y Servicios Públicos, las facultades conferidas por el citado
artículo 755 del Código Aduanero."
Luego,
entra en el análisis detallado de la violación que se produce a las garantías
constitucionales, al violentar el principio de legalidad. Luego de citar a
importantes autores de nuestra más calificada doctrina, concluye que: "... en
la Constitución Nacional encontramos disposiciones que específicamente
condicionan la validez de los impuestos a su establecimiento por ley. Tanto el
art. 4°, como los arts. 17° y 75° inc. 1 y 2, disponen categóricamente que las
cargas impositivas sólo pueden emanar del Congreso.
En el caso de los
impuestos a la exportación, en virtud de la amplísima delegación de
facultades en cabeza del Poder Ejecutivo dispuesta por el art. 755 del Código
Aduanero, dicho principio se ve claramente vulnerado.
Para así
comenzar, hay que resaltar la contradicción interna que trae consigo el
Código Aduanero cuando establece, por un lado la regla de que los derechos
de exportación deberán ser establecidos por ley (art. 754), y por el otro, en su
art. 755, otorga extensas facultades al Poder Ejecutivo para la fijación de los
mismos significando ello una clara desarticulación de la regla fijada. El
ámbito de aplicación de las facultades otorgadas al poder administrador es
tan vasto que no se concilia con la limitación que se sugiere en el artículo
precedente citado.
Igualmente, y más
allá de esta particular contradicción, lo cierto es que tal delegación de
facultades legislativas en favor del órgano ejecutivo resulta a todas luces
inconstitucional."
Agrega el
autor citado que tampoco estamos frente a una delegación de facultades
legislativas ni frente a una función reglamentaria del Poder Ejecutivo (arts. 76
y 99 de la Constitución Nacional). Al respecto cita un fallo de la Corte
Suprema, en el que se establece que: "No pueden caber dudas en cuanto a
que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las
materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza,
como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa
en el Poder Ejecutivo" (Fallos CS 326:4251).
De allí que propiciemos
la sustitución del artículo 754 del Código Aduanero y la derogación de
delegación que se establece en los artículos 755 a 760 de dicho cuerpo.
Por las razones
expuestas, solicitamos a los señores legisladores que nos acompañen con su
voto favorable para con la presente iniciativa.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| FERRO, FRANCISCO JOSE | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| LINARES, MARIA VIRGINIA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
| PEREZ, ADRIAN | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA - ARI - GEN - UPT |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| AGRICULTURA Y GANADERIA (Primera Competencia) |
| ECONOMIA |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |