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PROYECTO DE TP
Expediente 0946-D-2015
Sumario: RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. REGIMEN. DEROGACION DE LA LEY 26944.
Fecha: 16/03/2015
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 11
El Senado y Cámara de Diputados...
LEY DE RESPONSABILIDAD DEL
ESTADO
ARTÍCULO 1º.- Esta ley rige la
responsabilidad del Estado por los daños que su actividad o inactividad le produzca
a los bienes o derechos de las personas.
La responsabilidad del Estado es
objetiva y directa.
Cuando una cuestión no pueda
resolverse por aplicación de las normas que regulan el presente régimen, se
aplicarán las disposiciones del Código Civil y Comercial de la Nación de manera
analógica.
ARTÍCULO 2º.- Se exceptúan de los
alcances de la presente ley:
Los casos fortuitos o fuerza mayor,
salvo que sean asumidos por el Estado expresamente por ley especial;
Los daños y perjuicios que se deriven
de hechos o circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el
estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento
de su acaecimiento;
Los daños ocasionados por culpa del
damnificado o de un tercero por quien el Estado no tuviera el deber de
responder.
En caso de tratarse de causales
concurrentes ocasionadas por el hecho culposo del damnificado o un tercero por
quien el Estado no tenga obligación de responder y el Estado o sus agentes,
ambas partes son responsables por el daño causado y deberán responder según la
medida en que cada uno contribuyó a la producción del evento dañoso, de
acuerdo con las circunstancias del caso;
Los casos en que el riesgo hubiera
sido asumido voluntariamente por el damnificado.
Corresponde al damnificado probar
las causales del daño y al Estado acreditar que los daños no son consecuencia de
su actividad o, en su caso, la existencia de algunos de los hechos eximentes de
responsabilidad establecidos en el presente artículo.
ARTÍCULO 3º.- Son requisitos de la
responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima:
Daño cierto, actual o futuro,
debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
Imputabilidad material de la actividad
o inactividad a un órgano estatal;
Relación de causalidad adecuada
entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue;
Falta de servicio consistente en una
actuación u omisión irregular de parte del Estado.
ARTÍCULO 4º.- Son requisitos de la
responsabilidad estatal por actividad legítima:
Daño cierto, actual o futuro,
debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
Imputabilidad material de la actividad
a un órgano estatal;
Relación de causalidad directa,
inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
Ausencia de deber jurídico de
soportar el daño;
Sacrificio especial en la persona
dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la
afectación de un derecho adquirido.
ARTÍCULO 5º.- El Estado deberá
responder por los daños ocasionados por su actividad ilegítima. La reparación será
plena, incluyendo el daño emergente y el lucro cesante respecto de las
consecuencias alcanzadas.
ARTÍCULO 6º.- El Estado responde,
objetivamente, por los daños derivados de sus actos lícitos que sacrifican intereses
de los particulares con desigual reparto de las cargas públicas.
La responsabilidad del Estado por
actividad lícita solo comprende el resarcimiento del daño emergente; pero si es
afectada la continuación de una actividad, incluye la compensación del valor de las
inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro.
ARTÍCULO 7º.- Los jueces podrán
imponer en beneficio del titular del derecho, condenaciones conminatorias de
carácter pecuniario a los funcionarios o agentes públicos que no cumplan con los
deberes jurídicos impuestos en una resolución judicial. Las condenas se deberán
graduar en proporción al caudal económico de quien debe satisfacerlas y pueden
ser dejadas sin efecto o reajustadas si aquél desiste de su resistencia y justifica
total o parcialmente su proceder.
ARTÍCULO 8º.- El Estado deberá
responder por los daños causados por la actividad judicial cuando se trate de
errores en el marco del proceso cometidos por magistrados, funcionarios o
auxiliares de la justicia que concurren a la defectuosa prestación del servicio de
justicia.
El Estado solo puede ser
responsabilizado por error judicial en la medida que el acto jurisdiccional que
origina el daño sea declarado ilegítimo y dejado sin efecto.
Los daños causados por la actividad
judicial legítima del Estado no generan derecho a indemnización.
ARTÍCULO 9º.- El Estado no debe
responder, ni aun en forma subsidiaria, por los perjuicios ocasionados por los
concesionarios o contratistas de los servicios públicos a los cuales se les atribuya o
encomiende un cometido estatal, cuando la acción u omisión sea imputable a la
función encomendada.
El Estado será responsable por los
daños ocasionados por los concesionarios de servicios públicos o contratistas del
Estado, cuando fuesen consecuencia directa del ejercicio irregular del poder de
ordenación, regulación o control sobre el servicio.
ARTÍCULO 10.- El plazo para
demandar al Estado en los supuestos de responsabilidad extracontractual es de
TRES (3) años computados a partir de la verificación del daño o desde que la
acción de daños esté expedita.
En caso de tratarse de daños
ocasionados por actividades secretas o de carácter reservado, el plazo de
prescripción comenzará a regir a partir de su desclasificación o de tomado
conocimiento del daño ocasionado.
ARTÍCULO 11.- El interesado puede
deducir la acción indemnizatoria juntamente con la de nulidad de actos
administrativos de alcance individual o general o la de inconstitucionalidad, o
después de finalizado el proceso de anulación o de inconstitucionalidad que le sirve
de fundamento.
ARTÍCULO 12.- La actividad o
inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus funciones
por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las
obligaciones legales que les están impuestas, los hace responsables de los daños
que causen.
Las responsabilidades del funcionario
o del agente público y del Estado son concurrentes.
La pretensión resarcitoria contra
funcionarios y agentes públicos prescribe a los TRES (3) años.
El Estado deberá, de oficio, repetir
contra los funcionarios o agentes públicos causantes del daño por el cual el Estado
debió responder, cuando hubieran actuado con dolo, culpa o negligencia grave,
previa sustanciación del sumario correspondiente.
Para la exigencia de dicha
responsabilidad se ponderará el cargo que ocupa el funcionario dentro de la
Administración Pública, la responsabilidad profesional del agente y su relación con
la producción del resultado dañoso y la razonabilidad de la acción en función del
monto de la indemnización. La decisión de no iniciar la acción de repetición deberá
ser fundada.
La acción de repetición del Estado
contra los funcionarios o agentes públicos causantes del daño prescribe a los
CINCO (5) años de la sentencia firme que estableció la indemnización.
ARTÍCULO 13.- Responsabilidad civil
por actos de corrupción. El particular o tercero de buena fe que hubiera sufrido un
perjuicio cierto como consecuencia de un acto de corrupción proveniente del
Estado, tendrá derecho a reclamar la indemnización por daños y perjuicios
correspondientes.
Serán solidariamente responsables
por los daños y perjuicios que se causaren frente al particular o tercero de buena
fe afectado las partes que hubieren participado del acto de corrupción.
Se considerarán actos de corrupción
que involucran al Estado:
El requerimiento o la aceptación,
directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza
funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como
dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o
entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de
sus funciones públicas;
El ofrecimiento o el otorgamiento,
directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza
funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como
dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra
persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el
ejercicio de sus funciones públicas;
La realización por parte de un
funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto
u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente
beneficios para sí mismo o para un tercero;
El aprovechamiento doloso u
ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere
el presente artículo;
La participación como autor, coautor,
instigador, cómplice, encubridor o en cualquier otra forma en la comisión, tentativa
de comisión, asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los
actos a los que se refiere el presente artículo.
Cualquier otro acto que, conforme el
Código Penal de la Nación, la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales
ratificados por nuestra Nación sean considerados actos de corrupción y que
involucren la participación del Estado o sus agentes.
ARTÍCULO 14.- Los actos de
corrupción provenientes del Estado o sus agentes, serán considerados nulos, de
nulidad absoluta.
El juez podrá excepcionalmente
establecer la validez del acto únicamente en caso de que exista un riesgo cierto de
que su anulación producirá un mayor daño al Estado o afectará al orden
público.
ARTÍCULO 15.- El Estado deberá
reparar a las víctimas de violaciones graves a los derechos humanos, tales como
masacres, desaparición forzada, desplazamientos forzados, torturas, ejecuciones
extrajudiciales, privación grave de la libertad física en violación de normas
fundamentales u otros actos de carácter similar, tomando como guía ineludible la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para una
reparación justa y adecuada.
ARTÍCULO 16.- La responsabilidad
contractual del Estado se rige por lo dispuesto en las normas específicas. En caso
de ausencia de regulación, se aplica esta ley en forma supletoria.
Las disposiciones de la presente ley
no serán aplicadas al Estado en su carácter de empleador.
ARTÍCULO 17.- Deróguese la Ley Nº
26.944.
ARTÍCULO 18.- Invítase a las
provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a los términos de
esta ley para la regulación de la responsabilidad estatal en sus ámbitos
respectivos.
ARTÍCULO 19.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo Nacional.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Sr. Presidente: En el año 2014 el
Congreso sancionó, sin contar con el consenso de los bloques de la oposición, la
Ley Nº 26.944 de Responsabilidad del Estado cuyo proyecto fue remitido por el
Poder Ejecutivo Nacional.
Si bien se le hicieron numerosas
observaciones al proyecto enviado por el Poder Ejecutivo, tanto de los mismos
legisladores como de especialistas en la temática, solo fueron introducidos
pequeños cambios, desaprovechando la oportunidad de obtener una ley de
calidad, que recepte la doctrina creada por los tribunales y la Corte Suprema de
Justicia de la Nación.
La Ley Nº 26.944, como ya dije
durante su debate en el Congreso, no regula la responsabilidad del Estado y de los
funcionarios y agentes públicos, sino que se limita a regular los casos en que el
Estado no deberá responder, restringiendo notablemente el alcance de su
responsabilidad en discordancia con el avance jurisprudencial y doctrinal de los
últimos años.
Aberastury critica la Ley Nº 26.944
señalando que "... el legislador no ha actuado con la finalidad de consagrar el fin
de la arbitrariedad estatal sino, más bien, para consolidar restricciones al
reconocimiento de la misma, por lo que una vez más sostenemos que se ha
perdido una oportunidad de poder reglamentar razonablemente la tutela judicial
efectiva en esta rama del derecho público." (ABERASTURY, Pedro: "La nueva Ley
de Responsabilidad del Estado", publicado en ADLA 2014-25, 18).
En el mismo sentido la Dra. Gelli
indicó que "la ley más que expandir ha restringido el alcance de la responsabilidad
de manera notoria." (GELLI, María Angélica: "Lectura constitucional de la Ley de
Responsabilidad del Estado", publicado en: Sup. Const. 2014 (agosto),
25/08/2014, 33 - LA LEY2014-E, 659).
Por ello, este proyecto modifica los
artículos de la Ley Nº 26.944 que restringen injusta e infundadamente el alcance
de la responsabilidad del Estado y de los funcionarios y agentes públicos, adapta la
ley a la jurisprudencia y doctrina más moderna sobre la temática y completa la ley,
en tanto ella omite regular cuestiones fundamentales atinentes al objeto de la
ley.
Este proyecto reproduce en gran
medida el dictamen de minoría presentado por la Unión Cívica Radical sobre el
proyecto sancionado por la Cámara de Diputados, con algunos cambios y mejoras
que no pudieron preverse en ese entonces, atento al poco tiempo (menos de dos
semanas) que el Congreso destinó para debatir el proyecto enviado por el Poder
Ejecutivo, sobre un tema que aguardaba ser debatido desde hace más de cien
años.
Los cambios más importantes que
este proyecto introduce a la Ley Nº 26.944 son los siguientes:
Sanciones pecuniarias disuasivas: La
Ley Nº 26.944 en su artículo primero indica que "la sanción pecuniaria disuasiva es
improcedente contra el Estado, sus agentes y funcionarios". Esta limitación a los
jueces debe ser eliminada. En la actualidad, los jueces utilizan astreintes o
sanciones pecuniarias disuasivas en los juicios contra el Estado, ante la reiterada
negativa o la excesiva demora de los funcionarios públicos en el cumplimiento de
las sentencias. Sobre todo, esta herramienta está siendo utilizada en las acciones
colectivas de interés público en aquellos casos en que el cumplimiento de las
sentencias resulta inminente ante la naturaleza de los derechos involucrados.
En este sentido, en el artículo séptimo
del proyecto se prevé específicamente la posibilidad de aplicar astreintes a los
funcionarios públicos en caso de incumplimiento de resoluciones judiciales.
Responsabilidades concurrentes: La
Ley Nº 26.944 establece dentro de los eximentes de responsabilidad los casos "en
los que el damnificado o el hecho de un tercero hubiera concurrido a provocar el
daño" (artículo 2, inc.b)). En el proyecto se introducen los casos de culpa
concurrente, donde deberán responder tanto el Estado como el damnificado, cada
uno por su parte, aplicando la teoría de la compensación. Este es el criterio
sostenido por la CSJN en los fallos "Vadell", "Bonadero", "Domíguez", "Posse" y
"Saradilla".
Además, se define cómo será la carga
de la prueba, correspondiendo al damnificado probar las causales del daño y al
Estado los eximentes de responsabilidad.
Responsabilidad por actividad
ilegítima: Se elimina la restricción que establece el inciso d) del artículo 3 con
respecto a los casos de omisión de cumplimiento de un deber por parte del Estado,
que según el Poder Ejecutivo deben estar previstos normativamente. Teniendo en
cuenta que existen deberes y funciones que no están previstos en la normativa
pero que, sin embargo, resultan inherentes al Estado, es que entendemos que esta
restricción lo beneficiaría infundadamente.
Además, se introduce un artículo
destinado al alcance de la indemnización en casos de responsabilidad por actividad
ilegítima, indicando que la misma es de carácter integral, incluyendo el daño
emergente y el lucro cesante. Esta regulación es omitida en la Ley Nº 26.944 que
solo establece el alcance de la indemnización en los casos de responsabilidad por
actividad legítima.
Responsabilidad del Estado por
actividad legítima: En el artículo 4º, inciso a), se agrega que el daño puede ser
también futuro para los casos de responsabilidad por actividad legítima. Además,
se modifica el artículo 5º de la ley (en este proyecto sería el artículo 6º), sacando
el carácter excepcional de estos casos de responsabilidad y eliminando las
restricciones al alcance de la indemnización, sustituyéndolo por la redacción que
habían elaborado los juristas en el anteproyecto del Código Unificado Civil y
Comercial de la Nación.
Responsabilidad judicial: Se aclara,
siguiendo el criterio de la CSJN, que el Estado deberá responder por actividad
judicial cuando se trate de errores en el marco del proceso. El fundamento, en
este caso, coincide con el requisito de falta de servicio para que se configure la
responsabilidad por actividad ilegítima. Al respecto, la Corte tiene dicho que "es
responsable la Provincia por la omisión procesal en que se incurrió, toda vez que
ello implicó el cumplimiento defectuoso de funciones que le son propias. En ese
sentido, cabe recordar lo expresado en reiterados casos por el Tribunal cuando
sostuvo que ´quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en
condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo
responsable de los perjuicios que causan su incumplimiento o su irregular
ejecución` (Fallos 182:5; 307:821). En el presente caso, la conducta procesal ya
puntualizada se constituyó en la causa eficiente del perjuicio sufrido por la actora".
(CSJN, "De Gandia, Beatriz I. c. Provincia de Buenos Aires", sentencia del
4/05/1995, Fallos 318:845).
Responsabilidad por los daños
ocasionados por concesionarios de servicios públicos o contratistas del Estado: En
este caso, al igual que en el anterior, la ley se limita a regular que el Estado no es
responsable por estos daños cuando los daños sean ocasionados por acción u
omisión de los concesionarios o contratistas relacionados con la función
encomendada. Pero es importante dejar expuesto en la ley que cuando los daños
fuesen consecuencia directa del ejercicio irregular del poder de ordenación,
regulación o control sobre el servicio que corresponde al Estado, entonces éste
debe responder (CSJN, "Zacarías, Claudio c/ Provincia de Córdoba", sentencia del
28 de abril de 1998).
Responsabilidad de los funcionarios
públicos: Se agrega que la responsabilidad del Estado y de los funcionarios o
empleados públicos son concurrentes tal como establecía el anteproyecto del
Código Civil y Comercial presentado por los juristas. Además, se establece la
obligación del Estado de repetir contra los funcionarios o empleados públicos,
siempre y cuando la acción de repetición sea razonable de acuerdo al monto de la
indemnización reclamada y las distintas circunstancias del caso.
Al respecto, Agustín Gordillo explica:
"La importancia de que el funcionario sufra también las consecuencias pecuniarias
de su hecho dañoso es decisiva, pues esto constituye un elemento fundamental
para fijar límites concretos a la negligencia y arbitrariedad eventuales de las
autoridades públicas."
A su vez, éste es el criterio que
adoptó España en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en su artículo 145.
Responsabilidad por actos de
corrupción: De acuerdo a la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción
(artículo 35), que la Argentina suscribe, es deber de los estados parte adoptar
medidas internas "para garantizar que las entidades o personas perjudicadas como
consecuencia de un acto de corrupción tengan derecho a iniciar una acción legal
contra los responsables de esos daños y perjuicios a fin de obtener
indemnización". En este sentido, se incorpora a la ley la responsabilidad civil de los
funcionarios públicos por actos de corrupción, una cuenta pendiente en nuestra
legislación interna. Asimismo, se establece la nulidad de los actos de corrupción
provenientes del Estado o sus agentes.
Responsabilidad por graves
violaciones a los derechos humanos: Se incluye la responsabilidad del Estado por
graves violaciones a los derechos humanos, tales como masacres, desapariciones
forzadas, torturas, etc., de acuerdo a los estándares de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.
Como se puede ver, la Ley Nº 26.944
omite regular aspectos fundamentales relacionados con la responsabilidad del
Estado que, a pesar de haber sido denunciados durante el debate que se le dio en
el Congreso, no fueron incorporados en el afán del oficialismo de sancionar la ley
en plazos sumamente exiguos y sin ningún tipo de consenso.
Por ello, y por las restricciones
indebidas que la ley vigente impone a la responsabilidad del Estado en perjuicio de
los ciudadanos, es que aconsejamos la sanción de la presente ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| GARRIDO, MANUEL | CIUDAD de BUENOS AIRES | UCR |
| FIAD, MARIO RAYMUNDO | JUJUY | UCR |
| MARTINEZ, JULIO CESAR | LA RIOJA | UCR |
| COSTA, EDUARDO RAUL | SANTA CRUZ | UCR |
| RICCARDO, JOSE LUIS | SAN LUIS | UCR |
| GIMENEZ, PATRICIA VIVIANA | MENDOZA | UCR |
| BARLETTA, MARIO DOMINGO | SANTA FE | UCR |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES (Primera Competencia) |
| LEGISLACION GENERAL |