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PROYECTO DE TP
Expediente 0937-D-2012
Sumario: REGIMEN FEDERAL DE PARTICIPACION Y CONTROL SOCIAL SOBRE EL SERVICIO FERROVIARIO.
Fecha: 14/03/2012
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 10
El Senado y Cámara de Diputados...
Régimen Federal de Participación y
Control Social sobre el Servicio Ferroviario
Capítulo I. Régimen
Federal de Participación y Control Social sobre el Servicio
Ferroviario
Artículo 1º.- Objeto. El propósito
de esta ley es habilitar una instancia de control y participación social para la
realización del relevamiento y análisis integrado sobre la Prestación y
Explotación del Servicio Público de Transporte Ferroviario de cargas y de
pasajeros en todo el territorio de la Nación.
Capítulo II. Consejo
Social de Evaluación y Seguimiento del Servicio de Transporte
Ferroviario
Artículo 2º.- Creación.
Créase el Consejo Social de Análisis y Seguimiento del Servicio de Transporte
Ferroviario, cuyo cometido será realizar un relevamiento y evaluación sobre las
condiciones de prestación y explotación de los servicios ferroviarios de
titularidad del Estado Nacional y su articulación con los servicios cedidos a los
Estados provinciales, a fin de obtener un diagnóstico integrado del sistema
ferroviario.
El abordaje se centrará en
cuestiones tales como:
1. Estado de conservación de
bienes muebles e inmuebles;
2. Programación y
cumplimiento de tareas y rutinas de mantenimiento y reparaciones de
infraestructura, material rodante y equipos;
3. Seguridad operativa;
4. Capacitación del personal
operativo;
5. Calidad del servicio;
6. Condiciones de seguridad
para los usuarios;
7. Accesibilidad a personas
con discapacidad;
8. Calidad de la gestión de
los concesionarios y/u operadores y posibles responsabilidades contractuales
por incumplimiento;
9. Estado de los procesos de
renegociación de contratos y addendas;
10. Niveles de actuación,
control y fiscalización por parte de los organismos y entes públicos ferroviarios.
Grado de detección y aplicación de penalidades por faltas o
incumplimientos;
11. Aplicación de subsidios y/o
aportes estatales, procesos de redeterminaciones;
12. Percepción de cánones
por el Estado;
13. Ejecución de inversiones y
demás compromisos contractuales,
14. Todo otro elemento que
estime relevante para el cumplimiento de su misión.
Artículo 3°.- Composición. El Consejo estará
integrado por quince (15) miembros, cada uno de los cuales tendrá derecho a un voto, que se
distribuirán de la siguiente manera:
a. Cuatro (4) representantes de los
trabajadores ferroviarios;
b. Cuatro (4) representantes de las
asociaciones de defensa de usuarios y consumidores;
c. Tres (3) representantes de las
organizaciones de la sociedad civil de defensa y recuperación de los
ferrocarriles;
d. Dos (2) representantes de
cuerpos colegiados oficiales de técnicos o especialistas en la materia;
e. Dos (2) representantes de
universidades públicas con especialidad o tecnicatura en la materia.
Artículo 4º.-
Representación Federal: El presente régimen deberá garantizar el
federalismo en la conformación de su autoridad y en la ejecución de sus tareas.
A esos fines:
a) Dentro de la integración del
Consejo deberá contemplarse la presencia de por lo menos dos miembros por
cada una de las seis regiones que se definen a continuación.
Por Región del Noroeste se hace referencia a la
región comprendida por las provincias de Jujuy, Salta, Tucumán, Catamarca, La Rioja y Santiago
del Estero.
Por Región del Noreste se hace referencia a la
región comprendida por las provincias de Formosa, Chaco, Misiones y Corrientes.
Por Región Pampeana se hace referencia a la
región comprendida por las provincias de La Pampa, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos, Buenos
Aires (excepto su área Conurbano).
Por Región Metropolitana se hace referencia a los
distritos del Conurbano de la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Por Región de Cuyo se hace referencia a la región
comprendida por las provincias de San Luis, San Juan y Mendoza.
Por Región Patagónica se hace referencia a la
región comprendida por las provincia: Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del
Fuego.
b) Se invitará a las Legislaturas de todas las
Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a adherir a la presente, para la
constitución de los propios Consejos que tendrán el área de competencia dentro de sus
jurisdicciones y a los mismos fines que marca esta Ley, garantizando la efectiva participación
de ciudadanos y organizaciones en cada una de las regiones del país.
Artículo 5°.- Autonomía
funcional. El Consejo gozará de autonomía funcional, no pudiendo ser
intervenido por el Poder Ejecutivo Nacional, quien tampoco podrá avocarse
cuestiones de competencia, ni dictarle instrucciones o reglamentos para su
desempeño, más que la convocatoria a efectos de su conformación.
Artículo 6º.- Autoridades. Reglamento. El
Consejo elegirá a su Presidente, Vicepresidente y Secretario por mayoría de votos y dictará su
propio reglamento interno para cumplir los objetivos fijados en la presente ley.
El Reglamento interno será aprobado por el voto
afirmativo de la mayoría absoluta de sus miembros.
Artículo 7°.-
Incompatibilidades. No podrán ser designados miembros del Consejo
aquellos que hayan estado vinculados, en cualquier grado o carácter, a
prestadores del servicio ferroviario o a empresas proveedoras de equipos,
materiales o servicios a los ferrocarriles, o alguna de sus sociedades
controlantes o controladas, en los diez (10) años anteriores a su postulación,
salvo el caso de los trabajadores del servicio.
Artículo 8°.- Informe anual. El Consejo deberá
realizar un Informe anual con el repaso de todas las actividades realizadas, las constataciones
que correspondan a los objetivos propios de su conformación, y las conclusiones y
recomendaciones que estimen corresponder. Dicho Informe será presentado antes del día 30
de noviembre de cada año ante la Secretaría de Transportes de la Nación, la Comisión Nacional
Reguladora del Transporte, la Auditoría General de la Nación y las Comisiones de Transporte
de ambas Cámaras del Congreso de la Nación. Podrá a posteriori ser convocado a dar
explicaciones por cualquiera de esas instituciones.
Artículo 9°.- Facultades. Atribuciones. A los
efectos de poder desarrollar la tarea encomendada, el Consejo tendrá las siguientes facultades
y atribuciones:
a) Tomar conocimiento directo de toda la
documentación y/o información relativa a las contrataciones, negociaciones y renegociaciones,
programaciones, bases estadísticas, grabaciones, reportes técnicos, auditorías, actas,
denuncias, ejecución de obras e inversiones, erogaciones del Estado Nacional, y todo lo
relativo al estado, funcionamiento y continuidad del servicio bajo análisis, pudiendo
requerirla/s a los poderes del Estado, a cualquier organismo o miembro de la administración
pública nacional, provincial o municipal, a entes centralizados, descentralizados, autónomos
y/o autárquicos, a los concesionarios u operadores, o a cualquier sujeto o entidad privada;
b) Conocer, en particular, el estado de los
expedientes judiciales o actuaciones administrativas que pudieran servir al cumplimiento de su
cometido, y solicitar remisión de copias que deberán ser proporcionadas en un plazo no mayor
a cinco (5) días hábiles;
c) Solicitar la colaboración y asesoramiento técnico
de organismos públicos, y de personas, instituciones u organismos no gubernamentales
especializados en la materia objeto de estudio;
d) Instrumentar los mecanismos necesarios para
ampliar los canales de discusión y participación ciudadana y de usuarios en el proceso;
e) Convocar a participar a las administraciones
provinciales, comunales o municipales interesadas;
f) Implementar un registro de denuncias de
usuarios, empleados u obreros del riel, vecinos y/o funcionarios;
g) Llevar registros estadísticos de los movimientos
de pasajeros y de cargas, frecuencias, inventario de bienes muebles e inmuebles del sistema
ferroviario, o cualquier información de utilidad;
h) Proporcionar a la población en
general y a los usuarios en especial el libre acceso a la información amplia,
adecuada, comprensible y veraz;
i) Adoptar toda otra medida que pueda contribuir a
la consecución de sus fines.
Las representaciones federales gozan de las
mismas potestades para el desempeño de su labor.
Artículo 10°. Asistencia
y cooperación. Los organismos del Estado deberán brindar la cooperación y
asistencia técnica que el Consejo o las representaciones requieran. En
particular, la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, la Administración
de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado (ADIF), la Operadora
Ferroviaria Sociedad del Estado (SOF), el Centro Nacional de Capacitación
Ferroviaria (CENACAF), el Organismo Nacional de Administración de Bienes
(ONABE), la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), y la Auditoría General de
La Nación (AGN).
Idéntica obligación compete a las
empresas concesionarias y/u operadoras de servicios de transporte de
pasajeros y de cargas, estén o no actualmente en funciones.
Los miembros del Consejo podrán
acceder a la totalidad del ámbito ferroviario concesionado por el Estado
Nacional, sus instalaciones, equipos, material rodante, de infraestructura y
dependencias de carácter técnico operativo.
Asimismo, se invita a cooperar a
los organismos y entes provinciales con injerencia en el área de transporte
ferroviario y a las empresas administradoras o prestadoras de los servicios
provinciales.
Capítulo III.
Disposiciones Transitorias
Artículo 11. El Poder
Ejecutivo deberá reglamentar la presente dentro del plazo de treinta (30) días
desde su promulgación, y convocar a la conformación del Consejo y
designación de autoridades.
Una vez constituido el Consejo se
pondrá en marcha el mecanismo para invitar a la adhesión de las Provincias y
para la integración de las representaciones federales.
Artículo 12. Medidas de
carácter urgente. Área Metropolitana. Trenes de Buenos Aires. Dentro
del mismo plazo fijado para la reglamentación, el Poder Ejecutivo Nacional
conformará un Consejo para el análisis y seguimiento del estado de la
Prestación y Explotación del Servicio Público de Transporte Ferroviario de
Pasajeros en el Área Metropolitana correspondiente a los grupos de servicios 1
y 2 (ex líneas Mitre y Sarmiento), otorgados en concesión a la Empresa Trenes
de Buenos Aires S.A. (TBA). Conformará a esos fines, un Consejo de
características y atribuciones similares al que se crea por la presente, pero con
su cometido acotado en tiempo, espacio y misiones. Lo hará integrando una
representación de los gobiernos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la
Provincia de Buenos Aires, equivalente al que estipulara para sí el Gobierno
Nacional, más tres (3) representantes de los trabajadores, tres (3)
representantes de los usuarios; dos (2) de las víctimas y familiares de la
tragedia acontecida el día 22 de febrero pasado en la Estación Once del
Ferrocarril Sarmiento; dos (2) representantes de los organismos de derechos
humanos; dos (2) representantes de cada una de las universidades públicas
que tuvieren carreras técnicamente vinculadas con la prestación del servicio
ferroviario. Dicho Consejo deberá abocarse con carácter urgente a un estudio y
evaluación de situación de la prestación y explotación antes indicada, y producir
un Informe final dentro del plazo de ciento ochenta (180) días desde su
conformación.
Artículo 13. Informe. El
informe deberá contener consideraciones sobre los aspectos indicados en el
artículo 2°, con las siguientes especificaciones:
1. Planes y programas de
inversión para el mantenimiento y desarrollo de infraestructura de vías y obras,
señalamiento, material rodante y equipos, y su estado de ejecución de los
mismos;
2. Aspectos técnicos
puntuales referidos al estado de conservación de las formaciones en servicio y
de las vías y estaciones, como la estructura de los frenos y paragolpes
neumáticos, el mantenimiento de los rieles, durmientes, sistemas de
señalización, sistema de barreras y otros;
3. Cumplimiento de rutinas
de mantenimiento y reparación del material rodante;
4. Estado de las obras de
reconstrucción y/o remodelación de estaciones ferroviarias;
5. - Estado de avance
material y financiero de los proyectos de fabricación, reconversión y
modernización tecnológica del material rodante (adquisición y remodelación de
coches);
6. Cumplimiento de las
frecuencias y horarios aprobados por el organismo de control, cancelaciones,
demoras, reducción de la oferta del servicio;
7. Tareas de control,
supervisión y fiscalización realizadas en materia de seguridad de los pasajeros y
riesgo de accidentes o incidentes;
8. Pasos a seguir por el
Estado respecto a la continuidad de la relación contractual con la
concesionaria;
9. Necesidad de implementar
planes de contingencia para asegurar la prestación del servicio;
10. Cualquier otro aspecto
que pueda resultar necesario o conveniente para el buen desarrollo de su
cometido.
Artículo 14. Publicidad.
Las consideraciones y recomendaciones finales deberán darse a publicidad por
medios de libre acceso a la información de usuarios y la ciudadanía en
general.
Artículo 15°.-
Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
La desregulación del
servicio público de transporte ferroviario. El desguace del
sistema.
El proceso iniciado por la Ley N°
23.696, de Reforma del Estado, con la adopción de las recetas del
neoliberalismo -tales como la apertura y la liberalización de la economía, la
desregulación de actividades económicas y la privatización de empresas y
servicios públicos-, implicó un retroceso del Estado nacional, en cuanto a la
desaparición del rol planificador del mismo en áreas estratégicas, en perjuicio
de los intereses de la sociedad.
Una clara evidencia de ello es el
desguace del servicio público de transporte ferroviario, que tuvo por
beneficiarios a grupos monopólicos, que se adueñaron mediante concesiones de
las áreas más rentables del ferrocarril, en detrimento de la economía y del
desarrollo humano y de la mayoría de las regiones que componen nuestro
territorio, sin que el Estado evitara el proceso de disolución que esto
significa.
Como destacábamos al presentar
el Proyecto de Ley de Creación de la Empresa Nacional de Ferrocarriles (ENAFE)
-expte. 682-D-2004, reproduciendo el expte. 150-D-2002-, "los criterios
aplicados actualmente en la explotación, establecidos por la propia
conveniencia de los operadores, promueven una anarquía en los sistemas de
seguridad y circulación, dificultando la debida verificación del ente de control y
en menoscabo del aprovechamiento óptimo de recursos, siendo el criterio de
las empresas concesionarias que la ganancia está asegurada de todos
modos".
Es menester aclarar que los
actuales operadores de cargas centran su actividad en aproximadamente 6.000
kilómetros de la red concesionada, en los que tienen intereses propios que
necesitan del ferrocarril pese a que se otorgaron por licitación 22.000
kilómetros de los 35.000 kilómetros de vías que explotaba Ferrocarriles
Argentinos hasta el año 1989.
Esta situación ha provocado el
abandono de servicios en ramales enteros con sus instalaciones y por ende la
merma drástica de cualquier actividad comercial y/o social en los pueblos donde
sus estaciones fueron cerradas o clausuradas, produciendo por tal motivo un
costo social, cultural y económico todavía no evaluado en su totalidad, que
provocó desocupación directa e indirecta y la migración de la población a las
grandes ciudades, en la mayoría de los casos para integrarse a las
denominadas "villas miseria".
A ello se suma la deserción del
Estado nacional, abandonando los servicios de pasajeros interurbanos
ferroviarios.
Con respecto a los servicios
metropolitanos de pasajeros, las concesiones a manos de ciertos sectores
empresariales han resultado altamente lesivas para los objetivos
geoestratégicos e intereses macroeconómicos y sociales del país. Mediante
Addendas -modificaciones en los contratos originales a escasos años de ser
adjudicadas- se dotó a los operadores de una serie de privilegios y prórrogas
(casi a perpetuidad) que han sido objeto de serios cuestionamientos técnicos y
jurídicos.
Si atendemos a los objetivos
enunciados al momento de otorgar las concesiones, nos encontramos con que
en forma recurrente se invocaban los propósitos de: a) eliminar el entonces
llamado déficit ferroviario; b) modernizar los servicios a través de las
inversiones privadas.
Por el contrario, el reiterado
incumplimiento de los contratos por parte de los operadores de los servicios
ferroviarios otorgados en concesión, la ausencia de controles estatales y los
niveles de corrupción que han signado a estos procesos, se traducen en un
permanente y grave deterioro de la infraestructura ferroviaria, del material
rodante y de la calidad de los servicios, agravando la situación de origen.
Las llamadas renegociaciones de
los contratos de concesiones ferroviarias potenciaron las tarifas, sin que esos
aumentos se tradujeran en una mejora de los parámetros reales de calidad de
servicio, desmintiendo en los hechos aquel objetivo de modernizar las
prestaciones a través de las inversiones privadas.
Los concesionarios, por contrato,
debían supuestamente realizar inversiones en concepto de infraestructura,
material rodante y adicionales. Nada de ello se ha hecho realidad. Tampoco han
incidido los incumplimientos detectados en la asignación de subsidios, siendo
que el derecho de percibirlos está supeditado a la observancia de condiciones
tales como el mantenimiento de las formaciones y estaciones, calidad y
seguridad operativa de los servicios ferroviarios.
Tanto en la prestación del servicio
de transporte ferroviario como de cargas, numerosas irregularidades han sido
señaladas en los Informes de la Auditoría General de la Nación (AGN).
El Estado Nacional no puede
escapar a sus responsabilidades. Es la administración gubernamental la que ha
de proteger el bien jurídico superior constituido por la propiedad social de los
bienes bajo concesión y velar por los resultados directos e indirectos que
gravan fundamentalmente la actividad y el desarrollo de la sociedad por el uso
que se hizo de aquellos bienes.
La enajenación y la liquidación del
patrimonio ferroviario, primero por parte de la entonces "Ferrocarriles
Argentinos", luego por el Ente Nacional de Administración de Bienes
Ferroviarios (Enabief), y posteriormente por el Organismo Nacional de
Administración de Bienes (ONABE), produjeron una descapitalización
irrecuperable y comprometieron la posibilidad de operación del sistema
ferroviario que deberá aplicarse en muchas zonas de vías e instalaciones, por lo
cual la actuación de dicho organismo es perjudicial para un desenvolvimiento
positivo del sistema, ya que funciona de modo autárquico y produce ventas y
donaciones de modo anárquico, de material ferroviario, bienes muebles e
inmuebles a precio vil y sin que ningún organismo del Estado realice estudios
racionales para su utilización presente o futura a favor del necesario transporte
por ferrocarril, imprescindible para optimizar los costos en la economía global.
Ello ha motivado la presentación de un Proyecto de Ley en el año 2010 (expte.
8182-D-2010).
El servicio de transporte
ferroviario de pasajeros en el AMBA. La concesión de TBA S.A.
En este contexto se sitúa la
prestación y explotación del servicio público de transporte metropolitano de
pasajeros correspondiente a los grupos de servicio 1 y 2 (ex líneas Mitre y
Sarmiento), cuya concesión fue otorgada en el año 1995 a la Empresa Trenes
de Buenos Aires S.A. (TBA), y que fuera intervenida por Resolución 199/2012
del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, -
tardíamente- a raíz de los lamentables hechos ocurridas en la Estación Terminal
de Once de esta Ciudad de Buenos Aires el pasado 22 de febrero de 2012.
La prestación tiene como fuente el
Contrato de Concesión aprobado por Decreto N° 730/95 del 23 de Mayo de
1995, modificado primero por Addenda aprobada por Decreto N° 210 del 16 de
Marzo de 1999, y luego por Addenda aprobada por Decreto N° 104 de fecha 25
de enero de 2001.
La entidad de las cláusulas
introducidas por la primera Addenda, notablemente favorables al concesionario
y supuestamente sustentadas en una demanda insatisfecha en calidad y
cantidad, dio lugar a presentaciones judiciales por parte del Defensor del
Pueblo de la Nación y Asociaciones de Consumidores que solicitaron la nulidad
del instrumento. Algunos de los términos fueron morigerados por la segunda
Addenda.
Originalmente, el plazo previsto
para la concesión era de 10 años, prorrogable por igual período a criterio de la
Autoridad de Aplicación. La Primera Addenda, amplió el mismo en 20 años
adicionales a los pactados, prorrogables por períodos sucesivos de 10 años
(artículo 2° de la Addenda).
La segunda Addenda (artículo 2º
del decreto 104/01, Ampliación del plazo de la concesión), sustituye el apartado
5.1 del art. 5º del Contrato de Concesión, fijando el plazo de duración de la
concesión en 24 años a partir de la fecha de Toma de Posesión. Este plazo se
podrá prorrogar por 6 años más si el Concesionario, asumiendo el costo
financiero correspondiente, adelantara los cronogramas completos de ejecución
en dos años de las obras de electrificación del tramo Moreno - Rodríguez, o del
tramo Merlo - Marcos Paz, o anticipara en dos años el programa de adquisición
de nuevo material rodante eléctrico respecto del previsto en el Anexo III de la
Addenda. Cumplimentados estos plazos podrá prorrogarse el contrato por
períodos sucesivos de dos años.
Por su parte, la Ley N° 25.561, de
Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario, habilitó un proceso de
renegociación de los contratos de prestación de servicios públicos. Entre los
parámetros a considerar, el artículo 9° indica: la calidad de los servicios y los
planes de inversión, el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios,
la seguridad de los sistemas comprendidos. Luego de sucesivas prórrogas, la
Ley N° 26.729 mantiene vigente la emergencia hasta el 31 de diciembre de
2013, y con ella todos sus efectos legales.
Lo cierto es que no se ha
avanzado en el sentido señalado, sino que se ha profundizado el esquema
inicial, garantizando una rentabilidad libre de riesgos a la empresa
concesionaria a costa del deterioro del servicio.
El efecto más significativo de la
prórroga de la emergencia en materia ferroviaria ha sido, por aplicación del
Decreto N° 2.075/2002, mantener incólumes hasta el día de hoy los subsidios
millonarios que perciben del Estado las empresas prestatarias del servicio
público de transporte ferroviario de pasajeros de superficie y subterráneo del
Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).
Las cifras
brindadas por el último informe de la AGN (Resolución AGN N° 16/2012,
Actuación AGN N° 303/09) son ilustrativas respecto a las utilidades de TBA:
- El monto del
subsidio de explotación mensual se ha visto incrementado un 146% entre 2006
y 2010, como consecuencia de las sucesivas redeterminaciones (19 en
total).
- La participación
porcentual de los Ingresos por subsidios con relación al total de ingresos de
explotación en el período 2003-2009 se incrementó un 132%, representando,
en el ejercicio 2009, el 75,63 % del total de ingresos de explotación del
concesionario.
- El subsidio por
pasajero transportado, medido en moneda constante de diciembre de 2009,
refleja un incremento del orden del 483,72 % respecto del valor verificado en el
ejercicio 2003.
- El subsidio por
Coche Kilómetro, medido en moneda constante de diciembre de 2009, refleja
un incremento del orden del 422,49 % respecto del valor verificado en el
ejercicio 2003.
- Las transferencias
realizadas a favor de TBA S.A. en concepto de subsidios de explotación y
accesorios (retroactivos e intereses), desde la implementación de los costos de
referencia hasta junio de 2010 alcanzaron la suma de $ 1.924.625.755,67.
- La demora
incurrida por la Autoridad de Aplicación en la resolución de los reclamos
presentados por el Concesionario para la redeterminación del subsidio, generó
un crédito en concepto de intereses que, no obstante constituir montos
provisorios y a cuenta de lo que surja de la renegociación, podrían haberse
evitado de cumplir con los plazos previstos en la normativa aplicable (según
reconoce la SIGEN en sus informes de Evaluación del Sistema de Control
Interno del MPFIPyS 2007/8/9).
- Se observa un
control deficiente en el proceso de redeterminación de subsidios, por las áreas
técnicas y de asesoría de la SECRETARIA DE TRANSPORTE y por la CNRT.
Ahora bien, de acuerdo al régimen
legal, para acceder y mantener el derecho a la percepción del subsidio a la
explotación al Servicio Público de Transporte Ferroviario de Pasajeros del Área
Metropolitana de Buenos Aires, los concesionarios deberán observar, entre
otras, las siguientes condiciones:
- Mantener o mejorar los
programas de seguridad operativa y mantenimiento de los servicios ferroviarios,
de superficie y subterráneos prestados.
- Realizar el
mantenimiento inherente al efectivo mejoramiento de las condiciones de
confort para el usuario, en particular, en lo relativo al interior de coches y
estaciones. Dichas acciones deben ser comunicadas mensualmente a la
Secretaría de Transporte. (artículo 8° de la Resolución Conjunta N° 61/2002 del
entonces Ministerio de Economía y N° 11/2002 del ex Ministerio de la
Producción)
El incumplimiento
de alguna de las condiciones establecidas faculta a la Secretaría de Transporte
a suspender la efectivización de los depósitos y, de persistir el incurrimiento en
un plazo mayor a 20 días, a reservar dichos fondos. (artículo 3° del Anexo III
de la Resolución)
Sin embargo, y habida cuenta de
los reiterados incumplimientos y faltas graves detectados a lo largo de más de
una década por el organismo de contralor creado por Decreto Nº 1388/1996, la
Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT), y los informes
reportados por la AGN, la Secretaría de Transporte de la Nación no tomó las
medidas de rigor ni aplicó sanciones a TBA.
El marco normativo excepcional
para la actividad creado por el Decreto N° 2.075/2002, y la falta de adecuación
del régimen de penalidades por parte de la Autoridad de Aplicación, permitió a
la empresa desarrollar su actividad irregularmente a pesar de los sistemáticos
incumplimientos y faltas, en connivencia con los organismos del Estado, y en
en detrimento del patrimonio público y de los usuarios del servicio público
ferroviario.
Cabe señalar que, a pesar de no
contar con el régimen de penalidades dispuesto por el Decreto 2075/2002, el
Poder Ejecutivo, por esas mismas deficiencias, dispuso en 2004 la rescisión del
contrato de la empresa Transportes Metropolitanos General San Martín S.A. -
Decreto 798-, y en 2007 las rescisiones de los contratos de las empresas
Transportes Metropolitanos Belgrano Sur S.A. -Decreto 592- y, de Transportes
Metropolitanos General Roca S.A., a través del Decreto 591, en el
entendimiento de que "las obligaciones establecidas en la normativa vigente no
fueron suspendidas a pesar del dictado del Decreto."
Es más, el gerenciamiento de las
ex líneas metropolitanas de pasajeros San Martín, Gral. Roca y Belgrano Sur
quedó en manos de la Unidad de Gestión Operativa Ferroviaria de Emergencia
(UGOFE), consorcio integrado por los operadores TBA S.A., Metrovías S.A. y
Ferrovías S.A.C., las tres concesionarias de los otros grupos de servicios en el
AMBA.
A continuación se detallan los
informes de la AGN con respecto a las líneas de TBA:
- Resolución AGN N°
92/2002.
- Resolución AGN N° 201/2003, en
el marco de la Actuación AGN N° 17/03.
- Resolución AGN N° 23/2008, en
el marco de la Actuación AGN N° 467/06.
- Resolución AGN N° 16/2012, en
el marco de la Actuación de AGN N° 303/09.
El relevamiento de AGN da cuenta
de las siguientes irregularidades:
- Incumplimiento de las
obligaciones asumidas respecto del mantenimiento de los bienes afectados al
servicio, tanto los recibidos como los incorporados durante el transcurso de la
concesión. Falta de cumplimiento en la presentación de los planes anuales y
ausencia de inversiones.
-En particular, el
incumplimiento en mantenimiento en los rubros señalamiento,
infraestructura y material rodante:
*Las deficiencias en el
mantenimiento de vías inciden directamente en la seguridad operativa del
sistema ferroviario y en la calidad del servicio.
*Para contrarrestar los efectos
negativos del déficit de mantenimiento, el Concesionario TBA ha reducido las
velocidades máximas de circulación de trenes, restricción que implica, entre
otros efectos, un mayor tiempo de viaje, afectando en forma directa la calidad
de prestación del servicio.
*El estado general de
mantenimiento edilicio de las estaciones que forman parte de las Líneas Mitre y
Sarmiento es deficitario.
*Los coches inspeccionados
presentan deficiencias de mantenimiento que afectan a la seguridad operativa
del servicio.
*El Concesionario TBA no realiza
las reparaciones de las deficiencias detectadas en las inspecciones realizadas
por la CNRT.
*La evolución del costo incurrido
en mantenimiento, medido en moneda homogénea, muestra una marcada
tendencia a la baja.
*La cantidad de personal de TBA
afectado a tareas de mantenimiento ha disminuido significativamente.
*Se ha detectado la existencia de
Pasos a Nivel no habilitados y deficiencias en el sistema de señalización de
Pasos a Nivel.
*La ausencia o deficitaria
protección sobre el tercer riel pone en riesgo la seguridad, atento a la
posibilidad de que se produzcan accidentes mortales por descarga
eléctrica.
*Se registran demoras y atrasos
en las obras en ejecución.
- Se ha constatado que las
distintas Áreas de la CNRT no sostienen un mismo criterio con relación a la
emisión de Órdenes de Servicio y la correspondiente aplicación de penalidades
ante incumplimientos detectados (de acuerdo a los informes de la AGN).
- Se ha verificado la falta de
impulso por parte de la Secretaría de Transporte de los procedimientos
tendientes a efectivizar la aplicación de las sanciones relacionadas con los
incumplimientos de las obligaciones de mantenimiento, seguridad y
accidentes.
La Auditoría
General de la Nación señalaba diez años atrás: "resulta evidente que si fue
necesaria la emisión de tantas y tan fundadas recomendaciones e intimaciones,
no cabe duda que existieron estados de riesgo que afectaron la seguridad en el
transporte de pasajeros, con la posibilidad de que se produjeran accidentes, tal
como lo denunciara el Defensor del Pueblo de la Nación por Nota DPN N°
06799 del 25/03/99 dirigida al Secretario de Transporte de la Nación".
(Resolución AGN N° 92/2002)
Con sólo citar un
fragmento de la Resolución AGN N° 201/2003, Actuación AGN N° 17/03, puede
advertirse la gravedad de las fallas y omisiones en el mantenimiento del
material rodante:
"Los coches
inspeccionados presentaban deficiencias de mantenimiento que afectan a la
seguridad operativa del servicio. El 100 % de los coches inspeccionados
presentaban deficiencias en su mantenimiento, entre las que se destacan: freno
de mano inoperable, mecanismo de cierrapuerta anulado, falta del certificado
de habilitación técnica (requisito que de no cumplirse impediría la circulación de
la unidad)".
En ese orden de
ideas, las consideraciones de la auditoría de 2008 son contundentes (Resolución
AGN N° 23/2008. Actuación AGN N° 467/06):
Mantenimiento y
Seguridad Operativa:
Los distintos
componentes del sistema de vías presentan un estado deficitario, ante lo cual, y
como paliativo de la situación, se imponen restricciones a las velocidades
máximas de circulación.
Por su parte, los
Pasos a Nivel (PAN) evidencian déficit en su estado de conservación,
observándose que el Concesionario no efectúa la normalización de la totalidad
de las falencias constatadas por la CNRT en ellos.
El estado general
de mantenimiento edilicio de las estaciones que componen las Líneas Mitre y
Sarmiento, como el estado de los cerramientos perimetrales, es deficitario.
En cuanto al
material rodante, TBA no realiza un mantenimiento adecuado. Tampoco brinda
respuesta técnica, en tiempo y forma, a las irregularidades detectadas por la
CNRT mediante sus inspecciones de seguridad a dicho material; constatándose
además, que las unidades que se utilizan para la prestación del servicio,
presentan anomalías que afectan el confort de los usuarios.
Las falencias más
frecuentes, y en general recurrentes en casi todas las unidades inspeccionadas,
que tienen directa relación con la falta de mantenimiento, son:
1. Certificados de
habilitación técnica:
- Falta de
certificado de habilitación
- Certificados de
habilitación técnica vencidos
2. Seguridad:
- Falta de
indicación visible del sistema de despresurización de puertas para casos de
emergencia
- Sistema de
enclavamiento de puertas inoperativo
- Falta de manija
de freno de emergencia
- Freno de mano
inoperante
- Volante de freno
de mano faltante
- Ventanas c/ rejas
de alambre fijas
Mantenimiento:
- Cilindro de freno
inoperativo
- Zapata de freno
fuera de banda de rodadura o acanalada
- Banda de
rodadura deformada o exfoliada o acanalada o con lengüetas de material.
- Pestañas de
ruedas fuera de norma
- Pedestal de
ruedas fisurados
- Falta collar de
control de ultrasonido
- Falta de
redentores de puertas
- Falta de luces de
cola.
Controles
realizados por la CNRT:
El control
efectuado, con relación a la seguridad y el mantenimiento del material rodante
de la Empresa, no se condice con las metas físicas que se han propuesto
alcanzar (Carta de Compromiso). Asimismo, no siempre se verifican las medidas
adoptadas por TBA para subsanar las deficiencias observadas, ni tampoco
efectúa un seguimiento sobre su evolución.
Penalidades:
Ausencia de
sanciones por las irregularidades detectadas respecto al mantenimiento de la
señalización, el material rodante y la infraestructura dada en concesión.
El informe de AGN
concluye: "A juzgar por el deficitario estado general de conservación
que presenta el sistema, la gestión del Concesionario puede
caracterizarse como ineficaz".
Estas gravísimas faltas dieron
lugar a diversas iniciativas legislativas que fueron, del mismo modo que los
informes de la AGN, desoídas y "cajoneadas" por el Poder Ejecutivo.
La Resolución AGN
N° 16/2012, Actuación de AGN N° 303/09, aprobada por unanimidad el pasado
2 de marzo, pone en evidencia las responsabilidades en que ha incurrido, tanto
el concesionario como el Poder Ejecutivo:
- La
gestión de control de la CNRT da cuenta de un alto grado de deterioro de la
infraestructura de vía y obras debido a la falta de mantenimiento en forma
metódica y sistemática. Los trabajos previstos en los planes de mantenimiento,
además de haber sido presentados en forma tardía, resultan insuficientes para
atender la importante longitud de red concesionada.
- El
mantenimiento del material rodante es deficiente y la metodología de
mantenimiento empleada por TBA inadecuada, con consecuencias directas en
la seguridad del sistema ferroviario concesionado.
- El Órgano de
control ha observado que no se programaron tareas diarias de Alistamiento de
coches y ciertas Reparaciones, a las que obliga el Contrato de Concesión. Surge
un defecto significativo (del orden del 91,1 %) en la programación de la
intervención "ABC", que se refiere a la reparación de elementos sensibles a la
seguridad como los bogies, reperfilado y control de ruedas, control por
ultrasonido de ejes, revisión y recambio de elementos desgastados o faltantes
de suspensión y de freno, control y reparación de elementos de acople,
etc.
- El 50% de los
descarrilamientos denunciados en el año 2008 y el 61% de los denunciados en
2009 en la Línea Sarmiento, se han debido a las falencias del material rodante y
de la infraestructura de vías; en tanto que para la Línea Mitre alcanzaron un
93% y un 91%, respectivamente.
Resulta preocupante que, en
respuesta a la comunicación del Proyecto de Informe, la Secretaría de
Transporte, a través del descargo de la Subsecretaría de Transporte Ferroviario
por Nota S.S.T.F. N° 3165 del 7 de diciembre de 2011, Ref: Nota EXP- S01
0447156/2011, haya reconocido que:
"Analizando
estrictamente el material rodante de coches eléctricos que constituyen la
columna vertebral de ambas líneas, puede mencionarse que el 100% del
material rodante con que cuenta el concesionario ha superado su vida útil y
actualmente sólo el 25% del mismo está en vías de renovación con obras
importantes, sin considerar en este análisis las formaciones de coche doble piso
que se están construyendo actualmente."
Por otra parte, en
cuanto a la aplicación de penalidades, el informe advierte que "la Secretaría de
Transporte no se ha expedido respecto de la propuesta de sanciones elevada
por la CNRT en marzo de 2009, relativas a los incumplimientos
correspondientes al ejercicio 2007, no habiéndose registrado movimiento
alguno en las actuaciones oportunamente elevadas".
Para graficar la inacción estatal,
sólo entre 2002 y 2011, la CNRT aplicó 451 multas a la concesionaria por más
de 66 millones de pesos Entre el 1 de enero de 2007 y fines de 2011, TBA
sumó multas por $43.736.000. Más allá de la inexistencia de aplicación real de
las mismas, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios,
en tanto Autoridad de Aplicación, hizo caso omiso de la prerrogativa establecida
en artículo 16 del Contrato de Concesión (Régimen Sancionatorio) que habilita a
rescindir el contrato cuando las deudas en los últimos 5 años superaren el 30
% de la Garantía de Cumplimiento del Contrato, lo que se verifica en este caso
ya que excede ampliamente los 9 millones de pesos.
Las consideraciones hasta aquí
volcadas dan testimonio de un profundo deterioro del ferrocarril, resultado de
una administración y explotación irresponsable y extorsiva por el sector privado,
avalada por el silencio -y el ACCIONAR- cómplice de los organismos de control
y decisión del sector público.
El trágico siniestro ferroviario del
22 de febrero puso al descubierto un sistema de irregularidades y corrupción
institucional en la matriz del servicio público de transporte de ferrocarril, cuya
gravedad -así como la de las posibles consecuencias sobrevinientes a los
incumplimientos-, había sido subestimada por el gobierno nacional.
Sin perjuicio de que las
responsabilidades del hecho las determinará la Justicia Penal, el Estado detenta
una deuda invaluable e irreparable frente a los damnificados y para con la
sociedad toda por el incumplimiento manifiesto en el deber de velar por el
funcionamiento del servicio público y la seguridad de los usuarios.
Necesidad de una
instancia de control y participación social de carácter federal.
Dadas las circunstancias descriptas
a lo largo de esta exposición, estamos en condiciones de afirmar que los
mecanismos de control han carecido de efectividad y, más aún, de toda
confianza o credibilidad ciudadana.
Las denuncias e inspecciones
truncas de la CNRT, los informes no atendidos de la AGN, evidencian una falta
de canalización de los mismos por el Poder Ejecutivo.
Como ha sucedido en todo el
proceso de desregulación, los entes reguladores de servicios públicos han sido
incapaces de garantizar la prestación de servicios públicos a la ciudadanía, en
pos de las necesidades básicas que hacen a su bienestar y calidad de vida. La
falta de autonomía frente al poder político de turno y de independencia frente a
los intereses económicos de las prestadoras del servicio ha obstaculizado esta
labor.
La fragilidad del sistema de
contralor y la corrupción institucional en la que se ha visto envuelto el sistema
ferroviario hace imprescindible la implementación de un mecanismo de control
y participación social por parte de la ciudadanía.
La participación ciudadana es la
herramienta más eficiente para controlar y mejorar el servicio. Nadie mejor que
el usuario que todos los días se sirve de un sistema de transporte público en
crisis, y el trabajador que padece el deterioro de su fuente y sus condiciones de
trabajo, para instituirse en protagonistas de un nuevo esquema. Ellos
participarán de un relevamiento de las condiciones actuales de la prestación y
explotación del servicio ferroviario -resultado de una valoración objetiva de la
actuación del sector público y privado-, así como del diseño del modelo a definir
en el futuro. Esta tarea se verá reforzada con la colaboración de organizaciones
de la sociedad civil y técnicos en la materia.
Asimismo, y en pos de lograr un
diagnóstico acabado del funcionamiento de la red ferroviaria en todo el
territorio nacional y de procurar un abordaje integral de aquí en adelante de un
sistema que se ha visto fragmentado y desarticulado, proponemos la
representación de las distintas regiones del país.
El presente proyecto no pretende
ser un compendio de verdades absolutas ni definitivas, ni tampoco de
soluciones a graves y estructurales problemas que nos aquejan desde hace
años. Se trata solamente de una señal de cooperación en la búsqueda de
construir desde el Congreso alguna respuesta frente a las enormes debilidades
que muestra la prestación del servicio, y que ojos de buen cubero y mejor
ciudadano, son también la causa de la permanente agresión que sufren
pasajeros que usan el transporte ferroviario diariamente para concurrir a sus
trabajos sin encontrar como respuesta del Estado ni el mínimo de garantías
respecto de su seguridad personal, ni hablar siquiera de la calidad del servicio
para brindar desde éste un tratamiento digno a las personas.
Procuramos hacer de este modo
una propuesta para mejorar el rol del Estado en la prestación de los servicios
públicos, incorporando de manera activa y efectiva, a trabajadores y usuarios,
lo que sin duda redundará en beneficio de un mejor servicio y un más eficiente
sistema de control.
De manera particular queremos
incluir la situación reciente de una tragedia evitable que se ha cobrado tantas
víctimas, porque también estamos llamados a tener una respuesta frente a
ellas. Y así lo hemos hecho, adicionando a la creación de un nuevo régimen de
participación y control sobre el servicio ferroviario, un grupo que de manera
especial pueda producir un informe vinculado con el particular.
En virtud de las consideraciones
expuestas, ante la necesidad de recuperar los ferrocarriles como un eje de
política estratégica de desarrollo regional e integración y comunicación federal a
lo largo y ancho del país, solicitamos la sanción de este régimen federal de
control y participación social que aporte credibilidad y transparencia a la
transición.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| STOLBIZER, MARGARITA ROSA | BUENOS AIRES | GEN |
| DUCLOS, OMAR ARNALDO | BUENOS AIRES | GEN |
| PERALTA, FABIAN FRANCISCO | SANTA FE | GEN |
| MILMAN, GERARDO | BUENOS AIRES | GEN |
| LINARES, MARIA VIRGINIA | BUENOS AIRES | GEN |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| TRANSPORTES (Primera Competencia) |
| OBRAS PUBLICAS |
| PRESUPUESTO Y HACIENDA |
Trámite
| Cámara | Movimiento | Fecha | Resultado |
|---|---|---|---|
| Diputados | MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) | 14/03/2012 | |
| Diputados | MOCION DE PREFERENCIA PARA LA PROXIMA SESION CON DICTAMEN (AFIRMATIVA) | 21/03/2012 | |
| Diputados | REPRODUCIDO POR EXPEDIENTE 1283-D-15 |