El Senado y Cámara de Diputados...

INCORPORACION DEL TRANSPORTE PÚBLICO DE PASAJEROS Y LA SEGURIDAD COMO SERVICIOS ESENCIALES

ARTÍCULO 1º. Modifíquese el art. 24 de la Ley 25877, que quedará redactado de la siguiente manera:

"ARTICULO 24. - Cuando por un conflicto de trabajo alguna de las partes decidiera la adopción de medidas legítimas de acción directa que involucren actividades que puedan ser consideradas servicios esenciales, deberá garantizar la prestación de servicios mínimos para evitar su interrupción.

Se consideran esenciales los servicios sanitarios y hospitalarios, el servicio público de transporte Público de pasajeros, la producción y distribución de agua potable, energía eléctrica y gas; el control del tráfico aéreo y la seguridad de toda o parte de la población.

Una actividad no comprendida en el párrafo anterior deberá ser calificada excepcionalmente como servicio esencial por una comisión independiente, integrada por funcionarios del Poder Ejecutivo Nacional y por los ministerios que se determinen en la reglamentación, previa apertura del procedimiento de conciliación previsto en la legislación, en los siguientes supuestos:

a) Cuando por la duración y extensión territorial de la interrupción de la actividad, la ejecución de la medida pudiere poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de toda o parte de la población.

b) Cuando se tratare de un servicio público de importancia trascendental, conforme los criterios de los organismos de control de la Organización Internacional del Trabajo.

El PODER EJECUTIVO NACIONAL con la intervención del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL y previa consulta a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, dictará la reglamentación del presente artículo dentro del plazo de NOVENTA (90) días, conforme los principios de la Organización Internacional del Trabajo".

ARTÍCULO 2º. Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.

Señor presidente:

El presente proyecto pretende arrojar luz a uno de los temas más álgidos del Derecho Colectivo del Trabajo, esto es la confluencia de dos intereses jurídicos tutelados. A saber: Por un lado la necesidad de no interrumpir ciertas actividades consideradas indispensables por la sociedad, y por el otro, el respeto de un derecho fundamental de raigambre constitucional como lo es el derecho de huelga. Para ello, es de vital importancia delimitar el ejercicio de este último, el cual en manera alguna es absoluto e irrestricto, pues su ejercicio, en lo fundamental, no puede afectar otros derechos de parejo rango referidos a la preservación de la vida, la salud, la libertad, la educación y la cultura, protección del ambiente, el derecho al trabajo, etc.

En tal sentido, y dentro de este marco conceptual, es dable remarcar que las consecuencias de las huelgas en estos ámbitos trascienden el campo de la bilateralidad por el que discurren las relaciones trabajador - empleador extendiéndose a un tercero ajeno al conflicto, quien es el usuario del servicio, por lo que resulta necesario dar una solución a la problemática. Máxime, luego de las circunstancias de riesgo y peligro que abatieron a la población Argentina en el mes de Diciembre de 2013, que son de público y notorio conocimiento.

Por lo expuesto, interpreto que es necesario modificar la Ley 25877, en particular, el artículo 24 de su capítulo tercero sobre conflictos colectivos de trabajo.

Así, aludiendo a derechos de raigambre constitucional, es esencial mencionar la importancia del derecho a la huelga reconocido a los gremios en el párrafo segundo del Art. 14 bis de la Constitución Argentina. En este sentido, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) plantea que el respeto por la libertad sindical es una exigencia "primordial e ineludible"; ya que sin dicha libertad se alteraría contra la posibilidad de existencia de mayor justicia social. "El comité [de Libertad Sindical] ha estimado siempre que el derecho de huelga es uno de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus organizaciones únicamente en la medida que constituya un medio de defensa de sus derechos económicos" y el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales (Recopilación de decisiones y principios de Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo, 1996, párrafos 473 y 475, respectivamente.)

Ahora bien, y como mencioné antes, dentro de la realidad social y política argentina, es un escenario habitual aquel donde, como mecanismo de fuerza, se priva a los ciudadanos de ciertos servicios esenciales. Según lo determinado por el artículo 24 de la Ley 25877 dichos servicios esenciales son los servicios sanitarios y hospitalarios, la producción y distribución de agua potable, energía eléctrica y gas, y el control del tráfico aéreo.

Concretamente, este instrumento legislativo que propongo, busca incorporar a dicho listado de servicios esenciales, "El Transporte público De Pasajeros y La Seguridad de parte o toda la población". Ambos servicios públicos son considerados imprescindibles en la vida cotidiana de los ciudadanos de nuestra Nación.

En la primera de las inclusiones, entendemos como Servicio Público de transporte de pasajeros, según los Decretos 656/94, 958/92 y 202/93, constituyendo aquellos que "tengan por objeto satisfacer con continuidad, regularidad, generalidad, obligatoriedad y uniformidad, en igualdad de condiciones para todos los usuarios, las necesidades comunitarias de carácter general en materia de transporte" urbano, suburbano, nacional e internacional (en esto último de conformidad con las modalidades operativas que los Estados Partes acuerden).

La posibilidad de contar con un vehículo no es igualitaria para todos los ciudadanos, sino lo contrario; y en ciudades con alta densidad poblacional el transporte público es una elección muy frecuente, ya que es esencial para su cotidianeidad, tanto para llegar al trabajo cada día como para poder movilizarse libremente. Hay incluso quienes indican que la plaza automotriz puede aumentar por la ineficiencia y aleatoriedad del estado del transporte público, dificultando aún más la movilidad dentro de las grandes ciudades. En tal sentido, en la actualidad, en las grandes urbes, la confluencia de circunstancias como el caos del tránsito, la seguridad del peatón, y la polución que genera en el medioambiente, ha llevado a la clase gobernante a implementar mecanismos alternativos de transporte, o a optimizar el ya existente, conjuntamente con un desaliento en el uso del automóvil particular.

Son tantos y tan conocidos los ejemplos de situaciones en las que el paro del transporte ha dificultando e incluso impedido que cientos de ciudadanos desarrollen su vida con normalidad que no resulta necesario su descripción.

En nuestro País, la Ciudad de Córdoba ha resultado pionera, al incluir al tópico en cuestión en su nuevo "Marco Regulatorio Para El Servicio De Transporte Urbano De Pasajeros". La Ordenanza Municipal Nro. 12076 establece en su Art. 43º.- El Servicio Público de Transporte Urbano de Pasajeros (TUP) que se presta en la ciudad de Córdoba es definido como esencial y de alta prioridad y su prestación debe ser continua y obligatoria bajo responsabilidad conjunta o individual de todos los actores.--- Art. 44º.- Los servicios troncales, deberán prestarse como Servicios Esenciales y de Alta Prioridad, no pudiendo ser alcanzados por medidas de fuerza ni reducir su frecuencia por debajo del treinta por ciento (30%). Las Concesionarias proponen anualmente a la Autoridad Municipal de Transporte y Tránsito (AMTT) los diagramas de servicios esenciales y alta prioridad para su aprobación, la que establece los parámetros de prestación mínimos y los comunica a los prestadores. El Municipio, con los Concesionarios y los trabajadores del sistema, acuerda el alcance y cumplimiento de las guardias mínimas.

Tomando casos internacionales, cabe mencionar a Brasil, donde el artículo 9º de su Constitución garantiza a los trabajadores el derecho de huelga, delegando en el Poder Legislativo la determinación de las actividades esenciales y la regulación de las "necesidades inaplazables de la comunidad". Asimismo, el art. 10º de la ley 7.783 contiene un amplio, pero taxativo, listado de las actividades esenciales: "tratamiento y abastecimiento de agua; producción y distribución de energía eléctrica, gas y combustible; asistencia médica y hospitalaria; distribución y comercialización de medicamentos y alimentos; servicios funerarios; transporte colectivo; captación y tratamiento de aguas servidas y basura; telecomunicaciones; guarda, uso y control de sustancias radioactivas, equipamientos y material nuclear; procesamiento de datos ligados a servicios esenciales; control de tráfico aéreo; compensación bancaria". Y en idéntico sentido, el art. 11 de la normativa señalada se exige tanto a los sindicatos como a los empleadores y a los trabajadores, que de común acuerdo garanticen los servicios indispensables para atender las necesidades que, no siendo atendidas, coloquen en peligro inminente la supervivencia, salud o seguridad de la población. En su defecto, conforme al art. 12, serán garantizados por el poder público.

En cuanto a Colombia, se aborda la temática del transporte público en la Ley 336 de 1996, artículo 1º, "La presente tiene por objeto unificar los principios y los criterios que servirán de fundamento para la regulación y reglamentación del transporte público aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre y su operación en el territorio nacional, de conformidad con la Ley 105 de 1993, y con las normas que la modifiquen o sustituyan.- Artículo 5º: "el carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo".

Es de vital comprensión la premisa fáctica de donde parte la necesidad de incluir al servicio público de pasajeros dentro de la nomina de servicios esenciales en sentido estricto, toda vez que la realidad así lo exige. Resulta clave entender que la magnitud de los acontecimientos que sirven de antecedente al presente proyecto radica en la cantidad de pasajeros que utilizan diariamente el transporte público como única alternativa de movilidad y que ante situaciones de huelgas se ven sistemáticamente afectados.

De este modo, reiteramos que podríamos seguir enumerando incontables casos donde por diversas circunstancias, en su mayoría totalmente comprensibles, el transporte ha sido parado, dejando como víctimas a los millones de usuarios diarios, que requieren de tal servicio para un normal desenvolvimiento de su cotidianeidad.

En idéntico sentido, en el mes de marzo del año 2010 la Comisión de Garantías establecida en la Ley 25877, haciendo uso de sus facultades y reconociendo la clara importancia que la problemática expuesta tiene para la población en su totalidad, estableció transitoriamente al transporte público como servicio esencial. Este proyecto, intenta dar un paso más, pugnando concretamente para que el servicio público de pasajeros pierda esa naturaleza impuesta de transitoriedad e integre la nómina taxativa que prevé la normativa del rito.

Por otra parte, entendemos a la seguridad pública, como el conjunto de acciones democráticas en pro de la seguridad de los habitantes y de sus bienes, y ajustadas al derecho de cada país. Estas acciones, por su parte, en nuestra República están condicionadas por otro concepto con raigambre constitucional, "La Libertad", establecido en el Art. 19 de nuestra Constitución Nacional. La que consiste en poder hacer todo lo que no sea perjudicial al otro. Así, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tienen otro límite que aquellos que aseguren a los otros miembros de la sociedad el disfrute de estos mismos derechos; estos límites sólo pueden estar determinados por la ley.

En cuanto a la aplicación concreta de esos límites, es el Estado quien ostenta el monopolio, con arreglo a la ley, para lo cual posee dos mecanismos esenciales para llevarlo adelante, los poderes públicos y las fuerzas policiales.

Y es justamente en este último medio "fuerzas policiales" donde pretendo hacer el enfoque, a los efectos de poder incluirlo también dentro de la nómina de servicios esenciales con carácter restrictivo.

Para ello recurriré al derecho comparado a los fines de alentar dicha inclusión. Y si bien no pretendemos llegar al extremo de eliminar derechos reconocidos constitucionalmente, es clave citar algunos ejemplos a los efectos de plasmar la importancia que le dan otros Estados a la situación de indefensión en que la población incurre al carecer de dicho servicios esenciales.

Así conforme surge del Art 98 de la Constitución del Paraguay: "Todos los trabajadores de los sectores públicos y privados tienen el derecho a recurrir a la huelga en caso de conflicto de intereses...", con exclusión expresa de "los miembros de las Fuerzas Armadas de la Nación" y "de las policiales". El mismo artículo determina que "La ley regulará el ejercicio de estos derechos, de tal manera que no afecten servicios públicos imprescindibles para la comunidad." El precepto constitucional transcripto se encuentra reglamentado en el Título Cuarto del Código del Trabajo (CT), promulgado por la ley n° 213 de 1993, modificada por ley n° 496 de 1995. El art. 357, CT, define a la huelga como "la suspensión temporal, colectiva y concertada del trabajo, por iniciativa de los trabajadores para la defensa directa y exclusiva de sus intereses profesionales"; y el art. 360 del mismo Código reglamenta el modo en que puede ser ejercido este derecho, al establecer que "consistirá en la cesación de servicios de los trabajadores afectados, sin ocupación por los mismos de los centros de trabajo, o de cualquiera de sus dependencias." Reproduciendo la terminología constitucional, la legislación paraguaya toma el concepto de "servicios públicos imprescindibles" para recortar el ejercicio del derecho de huelga. El art. 361, CT, prescribe que: "Los trabajadores en los servicios públicos imprescindibles para la comunidad, como ser suministro de agua, energía eléctrica y hospitales, deberán asegurar, en caso de huelga, el suministro esencial para la población. Los hospitales deberán mantener activos los servicios de primeros auxilios y todo servicio necesario para no poner en peligro la vida de las personas." La jurisprudencia ha sostenido que este principio "debe compatibilizarse también con la noción de 'servicio mínimo', que en términos generales, define la cuota de servicio o actividad que debe mantenerse en toda circunstancia". El art. 369, CT, complementa la restricción al ejercicio de la huelga en estas actividades, ordenando que el "Sindicato, o en su defecto el Comité de Huelga, garantizará la prestación de los servicios esenciales a que se refiere la Constitución Nacional...". El art. 367, CT, limita la huelga también en protección de "aquellas labores cuya suspensión perjudique gravemente la reanudación de los establecimientos y talleres". No obstante, en su segundo párrafo, deja en cabeza de los huelguistas la prevención del número de trabajadores indispensables a tal fin. El mismo art. 367, CT, en resguardo de la eficacia residual de la huelga, prohíbe la contratación de trabajadores sustitutos de los huelguistas.

Idéntico tratamiento al tema de análisis realiza Chile, quien en el art. 19.16 de su Constitución impide el ejercicio del derecho de huelga a los trabajadores "que atiendan Servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, la Economía del país, el abastecimiento de la población o la seguridad nacional".

La regulación restrictiva se desarrolla en la normativa legal. El Código del Trabajo regula el derecho de huelga en general y, en particular, el procedimiento a seguir en los casos de excepciones o exclusiones a la citada garantía constitucional.

De esta normativa, surgen tres grupos de exclusiones: 1) Trabajadores a los que no les resultan aplicables las normas del Código, entre los que se encuentran: los funcionarios de la Administración estatal, los miembros de las Fuerzas Armadas y de seguridad, los funcionarios de los Poderes Legislativo y Judicial, los trabajadores de empresas dependientes del Ministerio de Defensa, los empleados de empresas del Estado cuyos regímenes específicos lo prohíban, los trabajadores de empresas o instituciones públicas o privadas cuyos presupuestos, dentro de los dos últimos ejercicios hayan sido financiados en más de un 50% por el Estado en forma directa o a través de impuestos, los trabajadores de empresas prestadoras de servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, al abastecimiento de la población, a la economía del país o a la seguridad nacional; 2) Actividades excluidas del régimen de negociación colectiva: los trabajadores sujetos a contratos de aprendizaje y los contratados exclusivamente para el desempeño en una determinada obra o faena transitoria o de temporada; los gerentes, subgerentes, agentes y apoderados, que se encuentren dotados de facultades generales de administración; las personas autorizadas para contratar o despedir trabajadores (haciendo constar la prohibición en sus respectivos contratos de trabajo); los trabajadores que ejerzan cargos superiores o de mando o inspección en las empresas, siempre que se encuentren investidos de atribuciones decisorias sobre políticas y procesos productivos o de comercialización; y, por último, 3) Casos especiales de trabajadores que, pese a reconocérseles el derecho a negociar colectivamente, carecen de la prerrogativa de la huelga (art. 384, Código cit.). Las limitaciones, a su vez, consisten en dos tipos de exigencias: 1) la del mantenimiento de un equipo de emergencia en los servicios esenciales o para la prevención de daños irreparables a bienes de la empresa; y 2) la de reanudación de las faenas en el caso de ciertas huelgas que afectan a servicios esenciales. De acuerdo con el art. 380 del Código del Trabajo, toda vez que se realice una huelga en una empresa, predio o establecimiento, cuya paralización provoque un daño actual e irreparable en sus bienes materiales o un daño a la salud de los usuarios de un establecimiento asistencial de salud, o que preste servicios esenciales, el sindicato o grupo negociador está obligado a proporcionar el personal indispensable para la ejecución de las operaciones cuya paralización pueda causar ese daño. La enumeración de los servicios esenciales se concreta en el mes de julio de cada año por resolución conjunta de los Ministros de Trabajo, de Defensa y de Economía.

En nuestro ordenamiento jurídico, y estrictamente en relación a la huelga ejercida por miembros de las fuerzas armadas y de seguridad, el Comité de libertad sindical relativizó la posibilidad de su inclusión o exclusión de la aplicación del Convenio nº 87 de la OIT, sobre la libertad sindical, atendiendo a que en virtud del texto del artículo 9.1 de dicho Convenio, "no cabe duda de que la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio, o sea, implícitamente, que los Estados que hubieren ratificado el Convenio no están obligados a reconocer los derechos mencionados a esas categorías de personas." Asimismo, precisó que: "Los miembros de las fuerzas armadas que podrían ser excluidos de la aplicación del Convenio núm. 87 deberían ser definidos de manera restrictiva". Si en lugar de los "miembros" de estas fuerzas, se trata de su personal civil, éste se encuentra comprendido dentro de los convenios que tutelan el derecho de Sindicalización y de libertad sindical, al igual que los demás trabajadores del sector Público y con las consecuencias señaladas para estos "empleados-no funcionarios", como surge también de la propia jurisprudencia del Comité: "Los trabajadores civiles de los establecimientos manufactureros de las fuerzas armadas deben tener el derecho de constituir, sin autorización previa, las organizaciones que estimen convenientes, de conformidad con el Convenio nº 87".

Los hechos trágicos acaecidos en nuestra República Argentina en Diciembre del año 2013, originados por la retención de servicios realizados por la policía de la Provincia de Córdoba con motivo de un reclamo salarial, motivó la sistemática violación de derechos constitucionales de la población entre los días 3 y 4 del mes citado, multiplicándose como una enfermedad contagiosa en casi todas las provincias de la nación.

Aún sin estar agrupados sindicalmente, la acción de huelga fue llevada adelante. Quien pretenda afirmar lo contrario, acreditaría su carácter de mero leguleyo ajeno absolutamente a la realidad de los hechos.

Los medios del mundo se hicieron eco de la horrorosa situación descripta con motivo de esta huelga policial, que conllevó la muerte de ciudadanos y que irremediablemente cambió para siempre la sensación de aparente seguridad que la población de la nación sentía hasta ese momento.

Si bien, reiteramos, no es intención del proponente la eliminación del derecho de huelga a los trabajadores que se encuentren comprendidos en las fuerzas armadas, ni a aquellos que realicen labores dentro de las fuerzas policiales, sí es objetivo del presente proyecto la incorporación de los mismos a la nómina taxativa de servicios esenciales previstos en la ley 25877. Logrando de dicho modo garantizar un régimen de prestaciones mínimas reguladas en la normativa del rito, que mantendría el equilibro en el goce de las libertades involucradas, todas reconocidas por ley. Pero, y sobre todo, evitando daños irreversibles y que no guarden proporción con los intereses profesionales de las partes en el conflicto, así como, principalmente de no causar daños a terceros, es decir, en este caso, la población en general que sufren directamente las consecuencias de la carencia de seguridad.

Por todo lo expresado anteriormente es que solicitó a mis pares que acompañen la aprobación del presente Proyecto de Ley.