La Cámara de Diputados de la Nación

DECLARA:

Que vería con agrado que el Poder Ejecutivo Nacional, a través de los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas y de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, disponga que la conce- sión de obra pública para la Modernización, Ampliación, Operación y Manteni- miento del Sistema de Señalización y Tareas de Redragado y Mantenimiento de la vía navegable Paraná-Paraguay, que el Estado nacional mantiene con la em- presa Hidrovía SA, que se encuentra actualmente en proceso de renegociación contractual, a través de la Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios Públicos (Uniren) en el ámbito de los Ministerios antes referidos sea alcanzada por las medidas y/o disposiciones que a continuación se deta- llan:

1. Asegurar el adecuado cumplimiento de la manda constitucional del artículo 41 de la Constitución Na- cional incorporando como parte de los compromisos del Acta de Entendimiento, la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental y de un plan de gestión ambiental a implantar, aprobado por el órgano de control de la conce- sión y/o por el Estado antes de la iniciación de las tareas y antes de cualquier modificación del plan de las mismas, considerando especialmente entre otros, los siguientes aspectos: el impacto que la obra causaría en el régimen del río, en el sitio RAMSAR Jaaukanigas y demás humedales y/o sitios protegidos en el radio de influencia de la obra; en los recursos naturales del río, las márgenes, islas y demás superficie terrestre; en las zonas próximas a los centros urbanos, puertos y obras de infraestructura de magnitud tales como el puente Rosario- Victoria, el Túnel Subfluvial y el Gasoducto Mesopotámico; disposición de los barros de dragado; posibles mutaciones en el Talweg del río.

2. Dar participación a las provincias afectadas, en todas las decisiones que se adopten en relación con su territorio y en particular en el órgano de control y fiscalización previsto en el pliego de bases y condiciones para la licitación de la obra, en un número tal de representantes que permita un adecuado ejercicio de las funciones de control y auditoría.

3. Constituir y poner en funcionamiento el órgano de control previsto en el contrato de concesión, a fin de cumplir con las funciones de supervisión técnica y ambiental y de auditoría económico-administrativa, contable y legal de las obras y actividades.

4. Considerar la posibilidad de incrementar el dragado del río Paraná en el tramo que llega a la ciudad de Santa Fe y del canal de acceso al puerto de Reconquista para permitir la opera- toria portuaria en esas zonas, en orden a lograr un más equilibrado ordena- miento y desarrollo territorial.

Señor presidente:

El decreto 311 del Poder Ejecutivo Nacional del 3 de julio de 2003 reglamenta el proceso de renegociación de los contratos de obras y servicios públicos y crea la Unidad de Renegociación y Análisis de Contratos de Servicios Públicos (Uniren) en el ámbito del ex Ministe- rio de Economía y Producción actualmente Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Dicha Unidad tiene como misión llevar a cabo el proceso de renegociación de los contratos de obras y servicios públicos con las empresas prestatarias, sus- cribir acuerdos integrales o parciales con las empresas concesionarias y licen- ciatarias de servicios públicos "ad referendum" del Poder Ejecutivo Nacional, así como también efectuar todas aquellas recomendaciones vinculadas a los con- tratos de obras y servicios públicos y al funcionamiento de los respectivos servi- cios.

En virtud de este facultamiento y entiendo también, de instrucciones provenientes de los Ministerios de los cuales depende, la Uniren llevó a cabo negociaciones con la empresa Hidrovía Socie- dad Anónima arribando a un principio de entendimiento para la renegociación del contrato de dragado y señalización de la hidrovía del río Paraná que actual- mente mantiene con el Estado nacional, suscribiendo como resultado el 19 de junio de 2007 una Carta de Entendimiento que contiene las bases y términos consensuados para la adecuación del Contrato de Concesión.

La propuesta de entendimiento, según lo dispuesto en los artículos 8 y 9 del decreto nacional 311/03, debe so- meterse a un procedimiento de Audiencia Pública con el fin de posibilitar la par- ticipación ciudadana en el tratamiento de la propuesta en debate, procedimien- to que se encuentra reglado por el decreto nacional 1172 del 3 de diciembre de 2003.

En virtud de lo expuesto, por re- solución conjunta 35/2008 y 1522/2008 del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios fue convocada Audiencia Pública, con la finalidad de poner en consulta la Carta de Entendimiento alcanzada entre la UNIREN y la empresa Hidrovía SA en el proceso de renegociación contractual desarrollado en el marco de las leyes 25.561, 25.790, 25.820, 25.072, 26077, 26.204, 26.339 y 26.456, el decreto nacional 311/03 y las resoluciones conjuntas 188 del ex Ministerio de Economía y Producción y 44 del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios del 6 de agosto de 2003. Dicha audiencia fue celebrada el día 27 de febrero de 2009 en la ciudad de Barranquera, provincia de Chaco. En la misma tomó participación la Diputada Nacional por la provincia de Santa Fe que pre- senta esta iniciativa, exponiendo una serie de observaciones a la propuesta de entendimiento alcanzada, que se ponen a consideración de los legisladores a través del presente proyecto, a saber:

1. Resulta imprescindi- ble asegurar el adecuado cumplimiento de la manda constitucional del artículo 41 de la Constitución Nacional incorporando como parte de los compromisos del Acta de Entendimiento, la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental y de un plan de gestión ambien- tal a implantar, aprobado por el órgano de control de la concesión y/o por el Estado antes de la iniciación de las tareas y antes de cualquier modificación del plan de las mismas, considerando especialmente en- tre otros, los siguientes aspectos: el impacto que la obra causaría en el régimen del río, en el sitio RAMSAR Jaaukanigas y demás humeda- les y/o sitios protegidos en el radio de influencia de la obra; en los re- cursos naturales del río, las márgenes, islas y demás superficie terres- tre; en las zonas próximas a los centros urbanos, puertos y obras de infraestructura de magnitud tales como el puente Rosario-Victoria, el Túnel Subfluvial y el Gasoducto Mesopotámico; disposición de los ba- rros de dragado; posibles mutaciones en el Talweg del río.

La tutela del ambiente requiere decisiones complejas en el plano de los valores que han formado parte de un formidable debate que viene dándose en el mundo entre desarrollo y ambiente. Hasta hace no mucho tiempo socialmente predominaba la cultura del desarrollo progresivo como paradigma de futuro para las próximas generaciones, es decir, se pensaba en el desarrollo sin límites como sinónimo de progreso. Sin embar- go, en la actualidad esta realidad ha cambiado por pronósticos sociales muy diferentes, más pesimistas acerca del futuro, sobre todo en cuanto a que lo que tenemos por delante y que quizás dejemos a las futuras generaciones será más bien un no lugar, si no respetamos los límites que nos presenta la naturaleza.

Hoy, sin temor a equivocarnos, conforme los informes que brinda la comunidad científica, podemos decir que existen verdades implacables, como lo son el hecho de que la naturaleza está mostrando sus límites y nos acercamos a las fronteras de los modelos que han sido la base de nuestro desarrollo poniendo en riesgo la naturaleza. La natura- leza, como un todo, es un recurso escaso.

Esto se vincula con la noción de externalidad negativa o costo social de la conducta individual y sirve para seña- lar muchas situaciones en que hay consecuencias del obrar individual que otros soportan. Este aspecto durante mucho tiempo fue ignorado. En los orígenes del capitalismo la empresa merecía un subsidio para fortalecer su crecimiento y el derecho se basó como presupuesto en la neutralidad respecto de estos efectos y las empresas cuyas actividades contaminan, no tomaban en cuenta esos cos- tos pues eran transferidos a otras personas o a la comunidad en su conjunto, recibiendo solo el beneficio por su actividad. Al externalizar estos costos, no tienen incentivos en reducir el nivel de polución que causan con la producción de bienes y servicios rentables.

Sin embargo, actualmente la so- ciedad ya no está dispuesta a soportar los costos que implican estas externali- dades negativas del progreso y que se vinculan con el calentamiento global, desaparición de especies, disminución de áreas de bosques y muchos otros as- pectos. Ello se ve claramente en las indemnizaciones por daños ambientales que deben pagar las empresas pero también en las exigencias de transforma- ción de los mecanismos de producción de bienes, obligándolas a incorporar nuevas tecnología limpias cuyo costo deben soportar. Se construye así un nue- vo modelo de relación entre la empresa y la sociedad que contempla las exter- nalidades, altamente complejo y conflictivo.

En este orden de ideas, el ambien- talismo vino a darle un nuevo sentido a los valores socialmente existentes, para apreciar el contenido apropiado o desacertado de las acciones, de ahí que con la nueva orientación, "tanto el desarrollo como el consumo son acciones que tradicionalmente no tenían orientaciones admisibles, pero con el ambientalismo se le adiciona una característica que le da orientación: ambos deben ser susten- tables.

Así, el ambientalismo vino a darle un nuevo sentido a los valores existentes, como ocurre por ejemplo con el 'bienestar general' que admite el preámbulo de la Constitución Argentina. Segu- ramente la intención de los fundadores de la patria se relaciona con el desarro- llo económico, pero hoy en día, 'el bienestar no puede ser concebido sin un ambiente sano'" (1) .

Los nuevos valores introducidos por el ambientalismo "han ingresado en los textos constitucionales e internacio- nales y (...) cumplen la función de límite material para la legislación" (2) .

En este sentido, debe tenerse pre- sente la Declaración de Estocolmo de 1972 sobre Medio Humano, en la cual se dio a conocer mundialmente la idea de la relación entre ambiente y desarrollo considerando que la protección del ambiente no es incompatible con el progre- so: esta es la idea del denominado "desarrollo sustentable". La Declaración pro- cura evaluar las consecuencias ambientales del manejo de los recursos natura- les en todo el mundo y establece una serie de principios que la comunidad in- ternacional debe respetar, entre los cuales merecen consideración: el principio de equidad intergeneracional en virtud del cual el hombre y los Estados tienen la solemne obligación de proteger y mejorar el medio y de preservar los recur- sos naturales en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación, constituyendo dicha planificación ra- cional un instrumento indispensable para conciliar las diferencias que puedan surgir entre las exigencias del desarrollo y las necesidades de proteger y mejo- rar el medio. El principio de equidad intergeneracional "es uno de los compo- nentes esenciales del paradigma del desarrollo sustentable según el cual la sa- tisfacción de las necesidades inmediatas de las generaciones presentes no debe comprometer el bienestar de las generaciones futuras" (3) . El principio a la in- formación y a la participación pública ciudadana que refiere a la oportunidad de que toda persona, de conformidad con la legislación nacional, tenga la oportu- nidad de participar, individual o colectivamente, en el proceso de preparación de las decisiones que conciernen directamente a su medio ambiente y de tener libre acceso a información científica actualizada y de experiencias. Por su parte, el principio denominado "contaminador-pagador" que implica que quien conta- mina, debe en principio, cargar con los costos de la contaminación. El principio exhorta a los Estados a cooperar para continuar desarrollando el derecho inter- nacional en lo que se refiere a la responsabilidad y a la indemnización de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales.

Asimismo otros instrumentos in- ternacionales establecen parámetros mínimos de protección del ambiente y principios vinculados al mismo. Entre ellos, merece especial atención la Decla- ración de Río de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo que, encaminada en el mismo sentido que la Declaración de Estocolmo, establece una serie de prin- cipios generales de naturaleza flexible que constituyen directivas de comporta- miento para los Estados. Así, luego de reiterar los principios de Estocolmo, en- uncia entre otros: el principio de precaución en virtud del cual cuando haya pe- ligro de daño grave o irreversible al ambiente, la falta de certeza absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente; el prin- cipio de prevención que a diferencia del anterior implica un conocimiento cientí- fico que brinda certidumbre; el principio de evaluación de impacto ambiental que impone el emprendimiento de una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente, que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente. Merece asimismo mención la Declaración de Johannesburgo de 2002 sobre De- sarrollo Sostenible.

Por su parte, y en lo que refiere al derecho interno, la Convención Constituyente de 1994 recoge estas ideas y re- conoce en el nuevo artículo 41 de la Constitución Nacional, el derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades pre- sentes sin comprometer las de las generaciones futuras, y como correlato esta- blece, también para todos los habitantes y para las autoridades, el deber de preservarlo. En virtud de que la norma constitucional no discrimina a qué auto- ridades refiere, debe interpretarse por lo tanto referida a todas la obligación de proveer a la protección de este derecho y a la utilización racional de los recur- sos naturales y a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diver- sidad biológica. Asimismo la Reforma Constitucional del año 1994 eleva a rango constitucional la categoría de daño ambiental y también eleva a ese mismo ran- go la obligación de recomponer, obligación que por lo tanto será la consecuen- cia constitucional que derivará de la comisión del daño y del incumplimiento de la responsabilidad que pesa sobre todos los habitantes y las autoridades con relación al ambiente.

De ahí que desde ya advertimos que el régimen de responsabilidad previsto en el artículo 9 del Anexo III de la Carta de Entendimiento, no exime de responsabilidad al concesionario en mate- ria de daño ambiental aun cuando cumpla las tareas comprometidas, porque la obligación de recomponer en el caso de que tal daño sea producido tiene rango constitucional, por lo tanto no es susceptible de ser transado y alcanza tanto a las autoridades como también a los particulares. Por otra parte, aun en el poco probable supuesto de que esta obligación constitucional fuera considerada una obligación de medios y no de resultados, producido el daño deberá acreditarse que conforme el nivel alcanzado por la ciencia, fueron seguidas las conductas y acciones razonablemente aconsejadas, como así también las diligencias míni- mas inexcusables. Ello surge asimismo de la Ley de Política Ambiental Nacional, Nº 25.675, que no sólo enumera en el artículo 4 entre los principios rectores de la materia el principio de responsabilidad, sino que en su artículo 28 dispone "el que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su restableci- miento al estado anterior a su producción" y en caso de que ello no sea técni- camente factible, deberá indemnizar. Por lo demás, el artículo 29 de la mentada ley es claro cuando expresa "la exención de responsabilidad sólo se producirá acreditando que, a pesar de haberse adoptado todas las medidas destinadas a evitarlo y sin mediar culpa concurrente del responsable, los daños se produje- ron por culpa exclusiva de la víctima o de un tercero por quien no debe respon- der".

En este sentido, no cabe duda que la realización de un estudio de impacto ambiental y de un plan de gestión am- biental, adecuada y suficientemente auditados por el órgano de control de la concesión y/o por el Estado y además ciertamente aprobados por ellos, vale decir, por una parte distinta de quien realizará la obra y usufructuará los bene- ficios de tal realización, resulta una condición indiscutible para acreditar aque- llos presupuestos y debe ser materia de las cláusulas expresas del instrumento de la renegociación. Esto más allá de la vigencia constitucional que la respon- sabilidad ambiental posee en nuestro derecho interno.

Esa obligación además viene im- puesta por la Ley de Política Ambiental Nacional, Nº 25.675, que en su artículo 11 dispone "Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea sus- ceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la cali- dad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedi- miento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución". Dicho pro- cedimiento reglado en los artículos 12 y ss. manda en primer lugar a las perso- nas físicas o jurídicas a presentar una declaración jurada en la que manifiesten si las obras o actividades afectarán el ambiente, y dispone que las autoridades competentes determinarán la presentación de un estudio de impacto ambiental, debiendo realizar una evaluación de impacto ambiental y emitir una declaración de impacto ambiental en la que se manifieste la aprobación o rechazo de los estudios presentados.

En la obra que nos ocupa, atento su magnitud, sus características y el extenso plazo de la concesión, es relevante la posibilidad de alteración del régimen hidráulico, los efectos no deseados en las márgenes, la desaparición de islas con el consiguiente peligro para la flora y fauna, las mutaciones del talweg, las obstrucciones en el escurrimiento de las aguas, la posibilidad de inundaciones, etc. De manera que, la obligación de efectuar la evaluación de impacto ambiental es imperiosa, pues ejecutada la obra será difícil recomponer el daño a las condiciones ambientales producido por la misma.

2. Es inexcusable la ne- cesaria participación de las provincias en todas las decisiones que se adopten en relación con su territorio y en particular la inclusión en el órgano de control y fiscalización previsto en el pliego de bases y con- diciones para la licitación de la obra, de representantes de las provin- cias afectadas, en un número tal que permita un adecuado ejercicio de las funciones de control y auditoría.

La inclusión en el órgano de con- trol de representantes de las provincias no es arbitraria o caprichosa, sino que tiene como principal objetivo proteger el dominio territorial de las provincias y el sistema federal adoptado por nuestra Constitución Nacional.

En lo referente al dominio territo- rial de las provincias, si bien la Constitución Nacional no contiene normas ex- presas sobre el régimen de aguas, nuestra Corte Suprema de Justicia de la Na- ción ha elaborado como doctrina judicial que los ríos que transitan por una pro- vincia, sean navegables o no, forman parte del territorio provincial, es decir, que son de su dominio.

Sin embargo, el dominio territorial de estas aguas debe deslindarse de la jurisdicción, es decir, del derecho a regu- larlas, en donde sí nuestra Constitución Nacional contiene alguna pautas. En relación con esta última, y en lo concerniente a los ríos navegables que son los que aquí interesan (4) , la jurisdicción puede ser federal, concurrente entre las provincias y la Nación, o provincial. Es federal en los asuntos concernientes a la defensa nacional. Es concurrente en todo lo relativo a la exploración de ríos interiores, construcción de canales navegables, aprovechamiento y desarrollo de los recursos hídricos (artículos 75 inciso 18 y 125 de la Constitución Nacio- nal). Por último, en todo lo que no haga a la jurisdicción federal y a la jurisdic- ción concurrente, la jurisdicción será provincial. Así, en lo relativo a la pesca, al aprovechamiento de arena, piedras, etc.

A este panorama normativo, hay que agregar toda la normativa en materia de medio ambiente que ya ha sido referida, y que incide sobre cada uno de los elementos que lo conforman. En este sentido, es innegable la influencia que en el orden interno, tuvo la Reforma Constitucional de 1994, en dos aspectos. Por un lado, mediante la consagración en el artículo 41 de la Constitución Nacional del derecho a un medio ambiente sano, y en particular su tercer párrafo que introdujo una innovación en el repar- to de competencias entre el Estado Federal y las provincias al disponer: "Co- rresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos míni- mos de protección y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales". Por otro, la Reforma no deja duda acerca de que los las provincias tienen el dominio de los recursos natura- les que se encuentran en su territorio, así lo normado en el segundo párrafo del artículo 124 establece que "Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio", debiéndose entender tan- to el dominio como la jurisdicción. Por lo demás, este artículo debe entenderse en armonía con lo reglado en el artículo 121 de la Constitución Nacional que consagra el principio de que las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación.

El territorio provincial comprende tanto la superficie terrestre como los ríos, y territorio es el ámbito espacial de validez del orden jurídico. De manera que cualquier decisión que se adopte en su territorio debe tener el consentimiento de la provincia.

En virtud de lo expresado, la falta de representantes de las provincias cuyo territorio se ve afectado, en el órgano de control y fiscalización, vulnera la división de competencias entre Nación y provincias, violentando en consecuencia el sistema federal de gobierno. Y ello es notorio, si nos detenemos en la promoción de la construcción de canales navegables, que por manda de los artículos 75 inciso 18 y 125, es una facultad concurrente entre la Nación y las provincias; como así también respecto de la conservación de los recursos vivos que pueblan las aguas internas, que implica facultades exclusivas de las provincias. Asimismo violenta el artículo 13 de la Constitución Nacional que sienta el principio de integridad territorial y que im- plica la necesidad de consentimiento de las provincias para cualquier decisión sobre su territorio.

De lo expresado, surge el interés legítimo que las provincias tienen en la fiscalización y control de una obra públi- ca que afecta su territorio y sus competencias, y su no inclusión en el órgano previsto, implica sin más avasallar sus facultades.

3. Resulta imposterga- ble la efectiva constitución y puesta en funcionamiento del órgano de control previsto en el contrato de concesión, a fin de cumplir con las funciones asignadas de supervisión técnica y ambiental y de auditoría económico-administrativa, contable y legal de las obras y activida- des.

Sin dejar de valorar que se trata de una obra fundamental, muy compleja y con innumerable cantidad de tareas a desarrollar, es indispensable conocer el grado de cumplimiento de la empre- sa, calidad de los servicios e inversión realizada, por informe proveniente de órgano de control independiente, ajeno a las partes del contrato, a fin de eva- luar la conveniencia y oportunidad de renegociación y en su caso existencia y estado del trámite de las actuaciones por incumplimiento, imposición o condo- nación de multas, en síntesis la situación de revista, que debe conocerse con absoluta precisión.

El cumplimiento de esta obligación contractual es de importancia fundamental y en estas circunstancias, ante la estrategia renegociadora de la empresa que se estructura sobre la base de au- mento de tarifas o en su caso subsidios compensatorios y prórroga de plazos de la concesión, cobra especial relevancia. La información de auditoría autorizada, certera, cabal y completa respecto de la tasa de rentabilidad obtenida por la empresa es indispensable para ponderar adecuadamente el impacto del plazo contractual desde la adjudicación, las tarifas recomendadas, los subsidios com- pensatorios otorgados o a otorgar, entre otros rubros, todo en relación a la oferta presentada.

Estos aspectos hacen a la transpa- rencia de la contratación e influyen directamente en nuestras economías regio- nales ya que los costos de los fletes son de importancia fundamental. La falta de control conduce necesariamente al desborde de los intereses de quien debió haber sido controlado, en desmedro, en este caso, de los intereses de los pro- ductores regionales y de los intereses generales de la Nación.

4. Sin perjuicio de las consideraciones anteriores y en orden a lograr un más equilibrado or- denamiento y desarrollo territorial, debería considerarse la posibilidad de incrementar el dragado del río Paraná en el tramo que llega a la ciudad de Santa Fe y del canal de acceso al puerto de Reconquista pa- ra permitir la operatoria portuaria en esas zonas.