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PROYECTO DE TP
Expediente 0199-D-2011
Sumario: REGLAMENTO DE LA LEY DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL SECTOR PUBLICO NACIONAL (LEY 24156): DECRETO 1344/07; DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA E INSANABLE POR INCONSTITUCIONAL DE LOS ARTICULOS 8 Y 98 DEL ANEXO DE DICHO DECRETO.
Fecha: 02/03/2011
Publicado en: Trámite Parlamentario N° 2
El Senado y Cámara de Diputados...
Artículo 1º.- Declárase la nulidad
absoluta e insanable por inconstitucional de los artículos 8º y 98º del Anexo del
Decreto Nº 1344, dictado por el Poder Ejecutivo el día 4 de octubre de 2007, y
publicado el 5 de octubre del mismo año. Esta nulidad no implica de ningún
modo la aprobación o rechazo de los restantes artículos del Decreto.
Artículo 2º.- Comuníquese al Poder
Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor presidente:
Este proyecto fue presentado en el
año 2007, con número de Expediente 5109-D-2007 y, en el año 2009 como
Expediente 211-D-2009.
El día 4 de octubre de 2007, el
Poder Ejecutivo Nacional expidió el Decreto Nº 1344 (publicado en el Boletín
Oficial el 5 de octubre del mismo año), mediante el cual alega reglamentar la
Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional, Nº 24.156.
No obstante, como se analizará,
lejos de tratarse de un decreto reglamentario, el Poder Ejecutivo se atribuye
funciones propias del legislador al modificar el texto de la norma que
reglamenta.
Esas modificaciones, además de
violentar facultades propias del legislador, son inconstitucionales por cuanto
vulneran un principio básico de nuestro régimen republicano, cual es la división
de poderes. Es decir, los artículos del Anexo cuya derogación se impulsa,
resultan inconstitucionales tanto por razones formales -falta de competencia del
Ejecutivo para dictar este tipo de normas-, como por razones sustantivas -
inconstitucionalidad del contenido de las normas-.
A continuación, analizaremos en
qué consisten las normas cuya derogación se propicia y su carácter legislativo.
Luego, nos pronunciaremos sobre la competencia del Congreso Nacional para
derogar las normas del Decreto que se consideran inconstitucionales.
Finalmente, nos pronunciaremos sobre la inconstitucionalidad sustantiva de las
reformas introducidas a la Ley 24.156.
- Contenido legislativo y no reglamentario
de los artículos 8º y 98 del Anexo del Decreto 1344/07.
En los considerandos del Decreto
1344/07, se sostiene la necesidad de unificar en un solo texto las distintas
disposiciones reglamentarias -decretos, decisiones administrativas y
resoluciones- que conforman la reglamentación de la Ley 24.156. Se invoca
expresamente la atribución conferida en el artículo 99, inciso 2, de la
Constitución Nacional para su dictado, es decir, la facultad de dictar los
reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes.
Más allá de estas manifestaciones,
lo cierto es que los artículos 8º y 98º del Anexo del Decreto incorporan
modificaciones al texto claro y expreso de la Ley que pretende reglamentar, al
otorgar a la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) la atribución de controlar
a los Poderes Legislativo y Judicial (1) .
Con respecto a las competencias y
ámbito de actuación de la SIGEN, establece la Ley 24.156:
TITULO 6 - Del
sistema de control interno (artículos 96 al 115)
ARTICULO 96. -
Créase la Sindicatura General de la Nación, órgano de control interno del
Poder Ejecutivo Nacional.
ARTICULO 97. - La
Sindicatura General de la Nación es una entidad con personería jurídica propia
y autarquía administrativa y financiera, dependiente del Presidente de la
Nación.
ARTICULO 98. - En
materia de su competencia el control interno de las jurisdicciones que
componen el Poder Ejecutivo Nacional y los organismos descentralizados y
empresas y sociedades del Estado que dependan del mismo, sus métodos y
procedimientos de trabajo, normas orientativas y estructura orgánica.
Es decir, del texto de la Ley de
Administración Financiera surge con toda nitidez que la SIGEN es un órgano
que depende del Poder Ejecutivo y que tiene a su cargo el control interno de
las jurisdicciones que lo componen y los organismos que de él dependen.
El Decreto cuestionado amplía el
campo de actuación del organismo, incluyendo la posibilidad que la SIGEN
controle al Poder Judicial, al Poder Legislativo y al Ministerio Público.
Esta ampliación de su competencia
la hace con el juego de dos artículos del Anexo, el 8º, primer párrafo, y el 98:
ARTICULO 8º - Se
consideran incluidos en la Administración Central el PODER EJECUTIVO
NACIONAL, el PODER LEGISLATIVO y el PODER JUDICIAL, así como el
MINISTERIO PUBLICO.
ARTICULO 98. - La
competencia de la SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN alcanzará al
Sector Público Nacional definido en el Artículo 8º de la Ley Nº 24.156.
En consecuencia , las claras
normas relativas al control sobre el Poder Ejecutivo y los órganos que de él
dependen contenidas en la ley, son grotescamente burladas: al reglamentar el
mencionado art. 98, se remite al art. 8º de la Ley, en cuya reglamentación, a su
vez, se establece que quedan alcanzados los Poderes Judicial y Legislativo y el
Ministerio Público.
Es decir, el decreto reglamentario,
lejos de limitarse a establecer los detalles imprescindibles para la correcta
ejecución de las leyes, cambia el alcance de la ley, lo que en los hechos
significa que modifica la ley que debe reglamentar. Por tanto, más allá del
nombre que se le asigne, el Poder Ejecutivo ejerció una atribución de contenido
netamente legislativo, pues no caben dudas que la modificación de una ley
debe realizarse a través de otra ley.
- Atribución del Congreso Nacional para
derogar normas dictadas por el Poder Ejecutivo de carácter legislativo
Como se mencionó, si bien en sus
considerandos el decreto mencionado invoca atribuciones reglamentarias
propias, lo cierto es que modifica la ley que pretende reglamentar, haciendo
uso de atribuciones legislativas de las que claramente carece.
Por tanto, al tratarse de normas con
contenido legislativo, este Congreso Nacional tiene atribuciones para derogar
las normas que poseen dicho carácter.
De negarse esta posibilidad, se
afirmaría el absurdo de sostener que la Constitución Nacional dotó a los
distintos poderes de ciertas atribuciones, pero no de los mecanismos para
poder ejercerlos.
Si es el Congreso Nacional quien
tiene la facultad de dictar la ley, pues es el mismo órgano quien tiene la
facultad de modificarla, y tiene la atribución y el deber de actuar para hacer
prevalecer el ámbito de atribuciones que constitucionalmente le fue conferido.
El principio en la materia es que al
Ejecutivo le está absolutamente vedado el ejercicio de atribuciones legislativas.
En efecto, la regla general y pauta
interpretativa que motiva la actuación del Poder Ejecutivo en el dictado de
normas legislativas es su total prohibición, bajo pena de nulidad absoluta e
insanable. Únicamente en casos excepcionales le está permitido al Ejecutivo
emitir disposiciones de este tipo, bajo estricto cumplimiento de los requisitos
fijados en la propia Constitución.
Esta es la conclusión a la que se
arriba de una lectura de las normas atinentes de nuestra Constitución,
especialmente si tenemos en cuenta un criterio sistemático de interpretación,
de modo que todas las normas del sistema que forman la Constitución Nacional
puedan ser interpretadas de manera que se concilien entre ellas.
Nuestra Constitución contiene
varias disposiciones expresas en relación con la cuestión que nos preocupa.
Una de estas normas
es el texto histórico del art. 29, cláusula de defensa de la democracia que
establece que "El Congreso no puede conceder al Poder Ejecutivo Nacional, ni
las legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades
extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o
supremacías por los que la vida, el honor o la fortuna de los
argentinos quede a
merced del gobierno o persona alguna. Actos de esta naturaleza llevan consigo
una nulidad insanable y sujetarán a los que lo formulen, consientan o firmen a
la responsabilidad y pena de los infames traidores a la Patria".
Luego de la reforma constitucional
de 1994, se incluyeron previsiones que también son de utilidad para el análisis
de la cuestión.
Una de ellas está contenida en el
artículo 99 inciso 3, cuando señala que el Poder Ejecutivo Nacional no podrá,
en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones
de carácter legislativo. Solamente podrá hacerlo cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la
Constitución para la sanción de las leyes y no se tratare de normas que regulen
determinadas materias, y debe ser decidido en acuerdo general de ministros,
que deben refrendarlo juntamente con el Jefe de Gabinete.
La otra disposición es la contenida
en el artículo 76 de la Constitución Nacional, que prohíbe la delegación
legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en aquellas materias determinadas de
administración o de emergencia pública con plazo fijado para su ejercicio y
dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
Por su parte, el artículo 80 otorga al
Ejecutivo la posibilidad de observar parcialmente las leyes sancionadas por el
Congreso, a condición de que las partes vetadas cuenten con autonomía
normativa y que no se altere el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado.
En todos estos casos -decretos de
necesidad y urgencia, decretos delegados y promulgación parcial de leyes- se
somete a estos decretos a un estricto proceso de control por parte del Poder
Legislativo, previsto en el artículo 99, inciso 3 de la CN.
La interpretación sistemática de
todas estas normas permite afirmar que la Constitución Nacional establece un
principio prohibitivo expreso en materia de
legislación secundaria. Las normas
mencionadas señalan claramente que no puede el Poder Ejecutivo asumir
funciones legislativas ni puede el Congreso delegar estas funciones de modo
tal que esta prohibición genérica ya nos señala la primera pauta de
interpretación de esta norma constitucional.
En segundo lugar, cuando estas
atribuciones legislativas sean ejercidas por el Poder Ejecutivo, se debe cumplir
con un mecanismo de control específicamente previsto en la Constitución
Nacional, a través del cual el Congreso Nacional tiene la última palabra en la
materia.
Este procedimiento de control de las
normas de contenido legislativo emitidas por el Poder Ejecutivo está previsto,
como fue mencionado, en el art. 99, inciso 3, y a dicho procedimiento remiten
los artículos 80 y 100, inciso 12, de la CN, cuando se trate de promulgación
parcial o decretos delegados, respectivamente.
El régimen constitucional de
excepción para el dictado de disposiciones de carácter legislativo por parte del
Ejecutivo, se vería completamente desvirtuado si se admitiera que el control
que debe ejercer el Congreso Nacional únicamente alcanza a los decretos que
formalmente sean sometidos a dicho contralor.
Caso contrario, bastaría que el
Poder Ejecutivo invoque la atribución propia reglamentaria contenida en el
artículo 99, inciso 2, para evadir el procedimiento de control establecido
constitucionalmente y de esta forma arrogarse atribuciones legislativas, en
clara vulneración del principio de división de poderes.
Por tales razones, con
independencia del nombre que le atribuya el Poder Ejecutivo, este Parlamento
tiene la facultad y el deber de someter a su escrutinio todas aquellas
disposiciones que impliquen el ejercicio de atribuciones parlamentarias y
adoptar las medidas legislativas necesarias para resguardar el ámbito de
competencia propio y la supremacía constitucional.
La violación al principio de división
de poderes y vulneración al principio de independencia del Poder Judicial y del
Ministerio Público
El Decreto cuestionado implica una
violación a la división de poderes, y especialmente una vulneración del principio
de independencia del Poder Judicial y del Ministerio Público.
Lo que pretende, es convertir a la
SIGEN en un órgano de control externo del Congreso Nacional, Poder Judicial y
Ministerio Público, implicando de este modo una intromisión del Poder Ejecutivo
en cuestiones referidas a los demás poderes.
Si bien el control entre los diferentes
poderes es una característica propia del sistema republicano, justamente se
establece el sistema de pesos y contrapesos para mantener el equilibrio entre
ellos. En cambio, sujetar a órganos ajenos a la Administración Pública al
control de la SIGEN tiene el efecto de desequilibrar tales Poderes y lograr una
concentración de poder aún mayor en cabeza del Ejecutivo, en un sistema que
ya padece el problema del hiperpresidencialismo.
En este sentido, hay que tener
presente que el funcionario a cargo de la SIGEN es una persona designada por
el Presidente de la Nación y que depende de él.
Además, conforme lo dispone el art.
103 de la Ley 24.156, el control que ejerce alcanza aspectos amplios: abarca
los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales,
normativos y de gestión, la evaluación de programas, proyectos y operaciones
y debe estar fundado en criterios de economía, eficiencia y eficacia.
A estos fines tiene, entre otras
funciones, la de realizar estudios profesionales de auditores independientes, de
auditorías financieras, de legalidad y de gestión, investigaciones especiales,
pericias de carácter financiero o de otro tipo, así como orientar la evaluación de
programas, proyectos y operaciones; comprobar la puesta en práctica, por los
organismos controlados de las observaciones y recomendaciones efectuadas
por las unidades de auditoría
interna y acordadas con los
respectivos responsables; formular directamente a los órganos comprendidos
en el ámbito de su competencia, recomendaciones tendientes a asegurar el
adecuado cumplimiento normativo, la correcta aplicación de las reglas de
auditoría interna y de los criterios de economía, eficiencia y eficacia (art. 104
Ley 24.156).
Es decir, el control abarca aspectos
sumamente variados, como evaluar programas y proyectos, efectuar
recomendaciones, controlar el cumplimiento de las recomendaciones
acordadas, entre otras.
En este orden de ideas,
consideramos a este pretendido control externo una ingerencia indebida del
Poder Ejecutivo en el ámbito de otros poderes a los que se les debe garantizar
la independencia.
Ciertamente, no se garantiza la
independencia del Poder Judicial o del Ministerio Público si una persona que es
designada y depende del Presidente de la Nación puede evaluar cuáles son
sus programas o políticas de actuación, realizar sugerencias y controlar el
seguimiento o no de las mismas.
Tal como la
Constitución Nacional lo establece, nuestro sistema de gobierno es una
república democrática y como tal, este sistema presupone ciertas
precondiciones, entre las cuales se encuentra la división de poderes. En este
mismo sentido, Gelli expresa que "la república clásica se define como un
sistema político de división y control del poder" (2) . La división de poderes,
como elemento estructural de una república democrática, fue diseñada
constitucionalmente con el objeto de poder controlar el ejercicio abusivo del
poder político por parte de quienes lo detentan.
En este sentido, más que una
facultad para controlar el ejercicio abusivo del poder, el otorgamiento a la
SIGEN de esta atribución de control externo lo que hace es reforzar un sistema
de concentración de poder en el Poder Ejecutivo.
El principio de la independencia del
Poder Judicial es uno de los pilares básicos de nuestra organización
institucional, cuyo fin último es lograr una
administración imparcial de justicia y
garantizar los derechos humanos y el sistema democrático.
Como es sabido, el Poder Judicial
es un órgano contramayoritario, es decir, es el único Poder no elegido por el
pueblo. La representación popular se encuentra en los Poderes Legislativo y
Ejecutivo. Estos poseen la legitimidad suficiente para tomar todas las
decisiones que consideren apropiadas, pero ellas nunca pueden vulnerar los
derechos de los ciudadanos garantizados por la Constitución Nacional, ni
afectar el sistema republicano y democrático.
El sistema de frenos y contrapesos
es el que permite al Poder Judicial limitar las decisiones mayoritarias, es decir,
las adoptadas por el Poder Ejecutivo o por el Poder Legislativo, cuando
vulneren los derechos de las personas o afecten el sistema institucional. Esta
facultad otorgada al Poder Judicial consiste en el denominado control de
constitucionalidad de las normas.
Por ello, es fundamental garantizar
la independencia del Poder Judicial porque su principal función es garantizar
los derechos humanos, para lo cual tiene la facultad de limitar los actos del
poder político que los vulneran o que afectan el sistema institucional.
Al respecto, la Corte
Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que "(n)uestro sistema
constitucional ha sido inspirado en móviles superiores de elevada política
institucional con el objeto de impedir el predominio de intereses subalternos
sobre el interés supremo de la justicia y de la ley, y se ha estructurado sobre un
pilar fundamental: la independencia propia del Poder Judicial, requisito
necesario para el control que deben ejercer los jueces sobre los restantes
poderes del Estado" (3) Agregó además que "Los constituyentes han querido
liberar al Poder Judicial de la Nación de toda presión por parte de los otros
poderes, preservando su absoluta independencia" (4) .
En igual sentido, se debe asegurar
la independencia del Ministerio Público, que tiene por función promover la
actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales
de la sociedad. La Ley 24.946, de Ministerio
Público, rechaza en consecuencia
cualquier sujeción a instrucciones o directivas emanadas de órganos ajenos a
su estructura (art. 1º) (5) .
Con lo dicho no se pretende
sostener que la implementación de mecanismos de control atente contra el
principio republicano. Muy por el contrario, hemos sostenido y promovido la
necesidad de fortalecer y profesionalizar los organismos existentes y crear
nuevas herramientas de contralor.
Lo que es inadmisible es que el
Poder Ejecutivo, a través de un decreto, se arrogue para sí la atribución de
controlar a los otros poderes sin los recaudos mínimos institucionales para
asegurar que este control es real y legítimo, y responde al interés de la defensa
de los intereses generales, y no a una vocación de acumulación de poder
mediante mecanismos que habiliten vías de presión a otros órganos como,
lamentablemente, ya se ha visto anteriormente.
Por las razones expuestas,
solicitamos la aprobación del presente proyecto de ley.
| Firmante | Distrito | Bloque |
|---|---|---|
| RODRIGUEZ, MARCELA VIRGINIA | BUENOS AIRES | COALICION CIVICA |
Giro a comisiones en Diputados
| Comisión |
|---|
| PRESUPUESTO Y HACIENDA (Primera Competencia) |
| ASUNTOS CONSTITUCIONALES |